Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 18 de febrero de 2016 (Ponente: Encarnación Roca Trías)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 71, de 23 de marzo de 2016
Temas Clave: Bienes de dominio público marítimo-terrestre; Zona portuaria; Usos comerciales y de restauración; Planificación; Cambio climático
Resumen:
En la estela de las sentencias comentadas en los últimos meses relativas a los recursos de inconstitucionalidad formulados contra varios preceptos y disposiciones de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas; en este caso concreto le toca al turno al promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña. Me ceñiré al apartado 16 del artículo 1 y a la disposición adicional octava, apartado 2; que no fueron abordadas en anteriores resoluciones.
La tacha de inconstitucionalidad versa sobre el segundo párrafo del nuevo apartado 4 del art. 49 de la Ley de costas 1988, que dice textualmente:
“En la zona de servicio portuaria de los bienes de dominio público marítimo-terrestre adscritos, que no reúnan las características del artículo 3, además de los usos necesarios para el desarrollo de la actividad portuaria, se podrán permitir usos comerciales y de restauración, siempre que no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre, ni la actividad portuaria y se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico. En todo caso, se prohíben las edificaciones destinadas a residencia o habitación.
Reglamentariamente se fijarán los criterios de asignación de superficie máxima para los usos previstos en el párrafo anterior, teniendo en cuenta el número de amarres del puerto y los demás requisitos necesarios para no perjudicar el dominio público marítimo-terrestre (DPMT), ni la actividad portuaria”.
La representación de la Generalitat considera que la atribución al Estado de estos criterios de asignación de superficie vulnera las competencias autonómicas en materia de puertos (art. 140.1 d) EAC) y de ordenación del territorio y del litoral (art. 149.1, 3 EAC). El Tribunal entiende que esta última competencia se refiere a un ámbito material distinto del portuario, por lo que descarta su vulneración.
Este artículo se dicta al amparo del art. 149.1.23 CE en relación con el art. 132.2 CE y si bien la titularidad estatal sobre el DPMT no es un criterio de delimitación competencial, lo cierto es que el Pleno considera que de esa titularidad derivan facultades para el Estado, que incluyen la definición del dominio, el régimen jurídico de los bienes que lo integran y el ejercicio de las competencias necesarias para preservarlo; a través de las cuales puede “condicionar o modular las competencias autonómicas”.
Los criterios para la asignación de superficie máxima de los usos no vulneran los preceptos constitucionales. Los razonamientos que justifican esta afirmación son los siguientes: Únicamente se afecta a la zona del puerto que incluya los bienes de dominio público. Resulta posible la colaboración reglamentaria. La norma se refiere al establecimiento de contenidos máximos, que pueden ser modulados por la Comunidad Autónoma.
Por otra parte, la Generalitat de Cataluña sostiene la inconstitucionalidad del apartado 2 de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, norma que establece lo siguiente:
“2. Igualmente las Comunidades Autónomas a las que se hayan adscrito terrenos de dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con el artículo 49 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, presentarán en el mismo plazo señalado en el apartado anterior (dos años desde la entrada en vigor de la Ley), al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, para su aprobación, un Plan de adaptación de dichos terrenos y de las estructuras construidas sobre ellos para hacer frente a los posibles efectos del cambio climático”.
Se discute que se pueda imponer a las CCAA la elaboración de dicho Plan. El Pleno rechaza esta pretensión basándose en que el objetivo que persigue el Plan es velar por la integridad física del demanio marítimo-terrestre protegiéndolo frente a los efectos del cambio climático; lo que no supone intromisión en la gestión de los servicios portuarios, que se realizará por la Comunidad Autónoma.
A continuación, se alega que la aprobación de estos planes autonómicos por un órgano estatal vulnera el orden constitucional de distribución de competencias. Pretensión rechazada en atención a la titularidad estatal del demanio y el deber de preservación de su integridad.
Destacamos los siguientes extractos:
-Sobre la primera tacha de inconstitucionalidad. “(…) Lo anterior determina dos consecuencias. La primera es que no por el hecho de ser adscrita, la porción de dominio público pierde tal calificación y, en consecuencia, continúa sometida a las determinaciones que el Estado pueda establecer en tanto que titular del demanio o para garantizar los valores medioambientales en él subyacentes. La segunda es la dualidad de régimen jurídico aplicable a los puertos de competencia autonómica, en los que tales competencias relativas a la creación y gestión de las obras e instalaciones del puerto, habrán de ejercerse con sujeción a las disposiciones reguladoras de la utilización del dominio público marítimo-terrestre, para evitar repercusiones sobre los bienes demaniales adscritos y preservar su integridad física y jurídica. Disposiciones que, en todo caso, no pueden, imponer los usos que caben en la zona de servicio portuaria de los bienes adscritos, pues ello limitaría injustificadamente las competencias de las Comunidades Autónomas e invadiría las atribuciones autonómicas en materia portuaria (…)”.
-Sobre la segunda tacha de inconstitucionalidad. “(…) Lo anterior justifica una intervención como la que diseña el precepto impugnado, que cobra todo su sentido en atención a la titularidad estatal del demanio y el deber de preservación de su integridad. Por tanto, dado que la misma se explica por la necesidad de preservar las características propias de la zona marítimo-terrestre en relación con las repercusiones que el cambio climático puede tener sobre tales bienes demaniales, a tales extremos ha de quedar limitado el acto aprobatorio estatal sin que en ningún caso pueda extenderse al modo de disponer y configurar las infraestructuras autonómicas, que queda fuera del ámbito de aprobación estatal circunscrito, como se ha dicho, a los efectos de asegurar que el mencionado plan de adaptación cumpla la finalidad de garantizar la protección y defensa de las condiciones medioambientales del demanio frente al cambio climático. En suma, así interpretado, el precepto no resulta contrario a las competencias autonómicas (…)”.
Comentario de la Autora:
El hecho de que los bienes de dominio público marítimo-terrestre se adscriban para la construcción de puertos por parte de las CCAA, no significa que pierdan su condición de bines de dominio público y que una facultad normativa plena se traslade a aquellas. A través de esta reforma se permiten los usos comerciales y de restauración, que en principio están prohibidos en el DPMT, sin que ello signifique intromisión en la gestión autonómica, máxime cuando de lo que se trata es de salvar la protección del DPMT prevista en la legislación de costas, que compete al Estado.
Tampoco se incurre en invasión competencial por el hecho de que la Administración del Estado deba aprobar el plan autonómico de adaptación de los terrenos de DPMT para hacer frente a los efectos del cambio climático, que no es otra cosa que la facultad de ejercicio de sus competencias de protección y preservación del DPMT.
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