Sentencia 148/2020, de 22 de octubre de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional (Ponente: Juan José Gonzalez Rivas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE. Núm. 305. Viernes 20 de noviembre de 2020
Palabras clave: Caza. Especies cinegéticas. Periodo hábil. Defensor del Pueblo. Plan de caza. Legislación básica. Estudios científicos. Especies silvestres. Competencias. Biodiversidad. “Normas autoaplicativas”.
Resumen:
Se plantea el recurso de inconstitucionalidad por el Defensor del Pueblo contra el artículo único, apartados 1, 3, 5 y 6, y la disposición transitoria de la Ley 9/2019, de 28 de marzo, de modificación de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de caza en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Tras la redacción, l apartado 1 modifica el art. 7 de dicha ley, quedando expresado de la siguiente manera:
«Artículo 7. Especies cinegéticas cazables.
- Tienen la condición de especies cinegéticas las definidas como tales en el anexo I de esta ley, clasificándose en especies de caza menor y de caza mayor.
- Son especies cazables todas las cinegéticas, salvo las que pudieran excluirse en el plan general de caza de Castilla y León en atención a la mejor información técnica disponible que aconsejase su exclusión temporal de la actividad cinegética.»
El apartado 3 modifica el art. 42 de la Ley 4/1996, y dispone lo siguiente:
«Artículo 42. Limitación de los períodos hábiles de caza.
- La caza solo se podrá efectuar durante los períodos y días hábiles establecidos en el anexo II. No obstante, el plan general de caza de Castilla y León, de forma justificada, podrá modificar dichos períodos y días, si bien en ningún caso las especies de aves, tanto sedentarias como migratorias, podrán ser cazadas durante su período de reproducción y las especies de aves migratorias tampoco podrán ser cazadas durante su período de migración prenupcial.
- Excepcionalmente, en los planes cinegéticos que se aprueben podrán figurar períodos hábiles de caza distintos a los señalados en el plan general de caza de Castilla y León, siendo necesario, en estos casos, la justificación técnica de la medida pretendida y su aprobación por la dirección general competente en materia de caza.
Toda extracción autorizada fuera de los períodos considerados en los apartados 1 y 2 del presente artículo será considerada control poblacional.
- Cuando, en determinadas zonas existan razones que así lo justifiquen, la consejería competente en materia de caza, oído el órgano colegiado previsto en el artículo 65 de esta ley, podrá reducir los períodos hábiles de las distintas especies de caza o establecer la veda total o parcial.»
En el apartado 5 se añade un anexo I, en el que se incluye el listado de las especies cinegéticas». Y en el apartado 6, se incorpora un anexo II en el que se relacionan los «períodos y días hábiles». Finalmente, la disposición transitoria determina que: «En tanto se apruebe el plan general de caza de Castilla y León, la caza se practicará conforme a las disposiciones de esta ley».
Las alegaciones planteadas por El Defensor del Pueblo se basan por un lado, al considerar que los preceptos impugnados vulneran la legislación básica estatal en materia de medio ambiente, en concreto, lo señalado en los arts. 54.1 y 5; 61.1 y 65 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad, por haber sido aprobados sin los estudios científicos necesarios para garantizar la adecuada protección de las especies silvestres, y, en consecuencia, infringen lo señalado en los arts. 45 y 149.1.23 CE.
El otro argumento esgrimido es que dichos preceptos tienen la naturaleza de ley singular, y han sido aprobados con la única finalidad de eludir el cumplimiento y dejar sin efecto determinadas resoluciones judiciales, por lo que vulneran los arts. 9.3, y 24.1 CE;
Por su parte, la representación de la Junta de Castilla y León defienden la constitucionalidad de la norma. Defienden la importancia de la actividad cinegética en esta comunidad como herramienta de gestión, y de interés social.
Profundizando un poco más en los motivos de alegación planteados, el primero de ellos es de carácter competencial, en este sentido, el Tribunal comparte el criterio coincidente de las partes en el sentido de que la regulación controvertida ha sido dictada conforme a lo dispuesto en el art. 70.1.17 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León que determina que la comunidad autónoma tiene competencia exclusiva en materia de «caza y explotaciones cinegéticas». El 149.1.23 CE reserva al Estado esta competencia de forma exclusiva como así también lo establece la jurisprudencia.
El TC también reconoce el carácter básico de la Ley 42/07 a la hora de incidir en el ejercicio de las competencias autonómica en materia de caza.
Manifiesta el Tribunal que los argumentos de la STC 69/2013, FJ 6 b), sobre la naturaleza materialmente básica de determinados preceptos de la Ley 42/2007, resultan trasladables a los artículos de la misma ahora alegados como parámetro de contraste.
El art. 54 establece reglas relacionadas con la garantía de conservación de especies autóctonas silvestres para las administraciones, en concreto tanto la Administración General del Estado como las de las comunidades autónomas, deberán adoptar las medidas necesarias para garantizar la biodiversidad que vive en estado silvestre, el artículo 61 contempla las excepciones a las prohibiciones generales contenidas en la norma.
En la argumentación alegada por el Defensor del Pueblo, manifiesta que de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley 9/2019, para su declaración como cinegéticas, los criterios a seguir deben ser por un lado que no se encuentren en ninguno de los supuestos de protección, conforme a la normativa comunitaria, estatal y autonómica; y por otro, que conforme a su población, distribución y reproductividad puedan soportar una extracción ordenada de ejemplares. Pero según el Tribunal, solo cuestiona el segundo de los requisitos afirmando que no resulta probada la garantía de una extracción cinegética sea compatible con la conservación de las especies afectadas.
Es decir, el argumento empleado es que la modificación ha sido aprobada sin los exigibles informes y estudios científicos y técnicos que respalden su adecuación al deber básico de conservación de las especies afectadas y que acrediten que este no se verá disminuido por la práctica de la caza.
Para el Tribunal, no se hace mención en el texto de la demanda a cuáles hayan de ser estos informes o estudios técnicos omitidos.
El Tribunal, cita jurisprudencia por la cual se entiende que es imprescindible que el defecto denunciado tenga cobertura normativa en el propio ordenamiento autonómico, de suerte que exista una violación específica del bloque de constitucionalidad».
En el caso que nos ocupa, para el Tribunal, cumple las formalidades legales, ya que el texto de la proposición se presenta de forma articulada y acompañado de unos antecedentes y una exposición de motivos, en donde se detallan las razones que sustentan la modificación normativa operada, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el art. 121del Reglamento de las Cortes de Castilla y León.
La norma ha sido pues aprobada de conformidad con el procedimiento previsto en el bloque de constitucionalidad aplicable. La actora no hace mención en momento alguno sobre la necesidad jurídica de incorporar informes técnicos y jurídicos de la que resultare la obligación de aportación de los mencionados documentos. Y para el Tribunal, la mera referencia a la supuesta ausencia de una documentación específica «no es por sí sola suficiente para deducir la exigibilidad de un concreto informe o dictamen, debiendo complementarse dicha cláusula genérica con alguna otra fuente normativa que permita singularizar el específico elemento de juicio que ha sido sustraído a la cámara» [STC 70/2018, FJ 4 b)]; condición que la demanda no ha venido a satisfacer. Por este motivo, la queja no pueda prosperar, pues ya hemos rechazado que «de la genérica denuncia de la omisión de informes en la tramitación de la norma pueda deducirse inconstitucionalidad alguna».
En consecuencia, procede rechazar la impugnación formulada por este motivo.
La segunda alegación de la actora versa sobre que los preceptos cuestionados vulneran el art. 9.3 CE, por posible arbitrariedad, por tratarse de una ley singular, en base a lo siguiente: por un lado es una norma «parcialmente autoaplicativa», siendo esto así respecto de los anexos y la disposición transitoria, que no requieren la emisión de acto administrativo de aplicación. Por otro lado, por tratarse de una ley de supuesto de hecho concreto, y por otro no se justifica la excepcional relevancia de la modificación determinante de la regulación por ley de una materia antes objeto de norma reglamentaria, e incluye una solución desproporcionada.
Se afirma, además, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ex art. 24.1 CE, al impedir el acceso a la justicia de los titulares de derechos e intereses legítimos y privar de efectividad a las resoluciones judiciales recaídas en conexión con la materia objeto de la norma cuestionada.
El Defensor del Pueblo considera que constituyen normas «parcialmente autoaplicativas» las que aprueban los anexos I y II, y la disposición transitoria de la Ley 9/2019, en cuanto no requieren de un acto administrativo de aplicación. Otro requisito es que le ley lleve a cabo una actividad «materialmente administrativa» (STC 129/2013, FJ 4) o «típicamente ejecutiva, de aplicación de la norma al caso concreto». Lo que no sucede en la sentencia que nos ocupa pues se trata de que las determinaciones que se cuestionan en la ley tienen naturaleza normativa, y su aplicación no se agota tras en un concreto caso.
Para el Tribunal tampoco se produce una infracción de los arts. 9.3 y 24.1 CE por el hecho de que la ley autonómica se apruebe en un tiempo coincidente con determinadas resoluciones judiciales.
No aprecia el Tribunal que carezca de justificación o resulte desproporcionada la decisión del legislador para regular la actividad cinegética. En el preámbulo, expone que la finalidad de la norma prevé solucionar: “los problemas derivados de la superpoblación de especies silvestres en materia de seguridad vial; salud humana, seguridad alimentaria, daños en cultivos; importancia económica de la actividad cinegética en zonas rurales, y efectos en materia de despoblación, así como la incidencia negativa que la sobreabundancia de determinadas especies puede producir en los hábitats de otras catalogadas en peligro de extinción”. Es decir, cuestiones de política general.
Por todo lo comentado, finalmente el Tribunal rechaza la inconstitucionalidad planteada.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)las resoluciones que se citan son, en concreto, los autos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 21 y 26 de febrero de 2018, que habían suspendido cautelarmente la vigencia del Decreto 10/2018, de 26 de abril, por el que se modifica el Decreto 32/2015, de 20 de abril, por el que se regula la conservación de las especies cinegéticas de Castilla y León, su aprovechamiento sostenible y el control poblacional de la fauna silvestre; y la Orden FYM/728/2018, de 25 de junio, de la Consejería de Fomento y Medio Ambiente, por la que se aprueba la orden anual de caza.”
“(….)en Castilla y León más del 88 por 100 de su superficie son terrenos cinegéticos y que la mayor parte de los mismos, en torno a 78 000 kilómetros cuadrados están constituidos bajo la figura de cotos privados de caza»; considera que «la actividad cinegética se ha demostrado en los últimos años como la herramienta de gestión y control más eficaz de las poblaciones de ungulados silvestres, jabalíes o conejos, que permiten reducir los daños ocasionados por esta fauna silvestre sobre los cultivos, la ganadería, los accidentes de tráfico y evitar posibles epizootias y zoonosis […]» añadiendo más adelante que, «precisamente las comarcas rurales de Castilla y León especialmente las menos industrializadas o pobladas, son las más vinculadas a la actividad económica derivada de la caza, hasta el punto de que los ingresos obtenidos de la misma constituyen su principal fuente de riqueza y contribuyen, por tanto, a evitar la despoblación del medio rural..”
“(…)El 149.1.23 CE reserva al Estado esta competencia de forma exclusiva en los términos en que reiteradamente ha señalado nuestra doctrina (SSTC 102/1995, de 26 de junio; 196/1996, de 28 de noviembre; 16/1997, de 30 de enero; 14/1998, de 22 de enero; 166/2002, de 18 de septiembre; 101/2005, de 20 de abril; 69/2013, de 14 de marzo; 114/2013, de 9 de mayo, y 79/2019, de 5 de junio), sin que ello impida el diseño y ejecución de una política autonómica propia en materia de caza y de protección de los ecosistemas vinculados directamente a su ejercicio (SSTC 14/1998, FJ 2; 69/2013, FJ 3, y 79/2019, FJ 5). A esta doctrina procede pues remitirnos en este punto.”
“(…)Señalamos entonces que tal carácter básico no depende de lo genérico o lo detallado, de lo abstracto o lo concreto de cada norma, pues el criterio decisivo para calificar como básica una norma de protección del medio ambiente es su propia finalidad tuitiva; y hemos admitido que «la afectación transversal de la normativa básica de protección del medio ambiente se pueda traducir en la imposición de límites a las actividades sectoriales, como la caza o la pesca, en razón de la apreciable repercusión negativa que estas puedan tener sobre la finalidad tuitiva [STC 101/2005, FJ 5 c)]», añadiendo que «las medidas de protección de la fauna silvestre […] son una clara manifestación de la protección del medio ambiente, al estar orientadas a la salvaguarda del interés ecológico, que es manifestación del ‘interés general y público en la preservación de la riqueza biológica, escasa y fácilmente extinguible’(ATC 56/2010, de 19 de mayo, FJ 4).”
“(…)Por este motivo, deben prevalecer sobre la regulación de la caza y la pesca, actividades que resultan legítimas solo en la medida en que se desenvuelvan con pleno respeto de las exigencias medioambientales, sin comprometer o poner en riesgo las medidas de conservación de la fauna silvestre, pues las exigencias de la caza comprenden no solo el cumplimiento de los requisitos establecidos para el ejercicio de la actividad, sino también al de su protección, dentro de la que refiere al medio ambiente […]».”
“(…)previa autorización de la administración competente, y siempre que ello no suponga perjudicar el mantenimiento de la especie en un estado de conservación favorable de las poblaciones de que se trate; por su parte, el art. 65 dispone que la caza «podrá realizarse sobre las especies que determinen las comunidades autónomas, declaración que en ningún caso podrá afectar a las especies incluidas en el listado de especies en régimen de protección especial, o a las prohibidas por la Unión Europea» (art. 65.1); y asimismo que el ejercicio de la caza se regulará de modo que queden garantizados la conservación y el fomento de las especies autorizadas, a cuyos efectos las comunidades autónomas determinarán los terrenos y las aguas donde puedan realizarse tales actividades, así como las fechas hábiles para cada especie (art. 65.2).”
“(…)En definitiva, conforme declara la STC 110/2015, de 28 de mayo, FJ 5, «no corresponde a este tribunal interferirse en el margen de apreciación que corresponde al legislador democrático, ni examinar la oportunidad de la medida legal para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino únicamente examinar si la decisión adoptada es plenamente irrazonable o carente de justificación (STC 156/2014, FJ 6)».”
Comentario del Autor:
El Tribunal Constitucional en su sentencia de 22 de octubre de 2020, ha declarado la constitucionalidad de esta ley autonómica, proceso en el que también estaban personadas las Cortes de Castilla y León.
El argumento empleado por la actora (el Defensor del Pueblo) es que la modificación de la ley ha sido aprobada sin los exigibles informes y estudios científicos y técnicos que respalden su adecuación al deber básico de conservación de las especies afectadas y que acrediten que dicho estado no se verá disminuido por la práctica de la caza.
Sin embargo, para el Tribunal, al no hacer mención en el texto de la demanda de cuáles deben ser esos informes o estudios técnicos omitidos, al no concretar la fuente normativa que los exige, acaba por no admitir dicha alegación. En resumen, al no señalar en la demanda que la ausencia de dichos estudios e informes determina per se no resulte probado que la regulación autonómica permita el ejercicio de la caza en términos compatibles con la conservación de la biodiversidad, lo que implicaría la vulneración de la garantía de conservación que imponen con carácter básico los precitados artículos de la LPNB.
También reconoce el Tribunal que la Comunidad Autónoma tiene la competencia en exclusiva en materia de caza y se ha tramitado de forma adecuada, sin producir infracción del principio de legalidad ni el de tutela judicial efectiva.
Enlace web: Sentencia 148/2020, de 22 de octubre de 2020, del Pleno del Tribunal Constitucional
