Sentencia 42/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 26 de abril de 2018 (Ponente: Santiago Martínez-Vares García)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE Núm. 130, de 29 de mayo de 2018
Temas Clave: Ordenación territorial; Instrumentos de planificación singular turística; Islas Canarias; Suelo rústico; Actividad turística; Autonomía local; Jerarquía normativa; Proporcionalidad; Ley singular
Resumen:
El Tribunal examina en este caso el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea en el Congreso de los Diputados contra los artículos 3 y 4 y disposiciones adicionales primera, segunda y tercera de la Ley 2/2016, de 27 de septiembre, para la modificación de la Ley 6/2002, de 12 de junio, sobre medidas de ordenación territorial de la actividad turística en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma. Los citados artículos dan una nueva redacción a los artículos 6 y 7.3 de la Ley 6/2002.
Los recurrentes argumentan que se trata de una regulación inconstitucional en tanto que vulnera el artículo 45 CE (por ausencia de consideración de los valores ambientales), la competencia estatal establecida en el artículo 149.1.23 CE, por vulneración del Real Decreto Legislativo 7/2015 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, en adelante) y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y de los principios de jerarquía normativa del artículo 9.3 CE y de autonomía local.
Debido al incumplimiento de la carga alegatoria -por haberse limitado los recurrentes a una simple enunciación carente de motivación en algunos de los extremos del recurso-, éste ha quedado reducido a la impugnación del artículo 3 así como a las disposiciones adicionales primera y segunda de la Ley 2/2016.
Con carácter previo, el Tribunal delimita su parámetro de enjuiciamiento en un doble sentido. En primer lugar, considera que no es de su competencia apreciar la conformidad de la normativa impugnada con el derecho de la UE. En segundo lugar, diferencia las decisiones políticas y la calificación de inconstitucionalidad.
El contexto en el que se aprueba la Ley 2/2016 deviene de la Ley 6/2001, de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del turismo de Canarias, que instauró un régimen específico para las llamadas islas occidentales; y de la Ley 6/2002, que diseñó un modelo de crecimiento turístico diferenciado a través de la habilitación del suelo rústico como soporte físico de establecimientos turísticos. Y es precisamente ese modelo el que pretende potenciar la Ley 2/2016 a través de la regulación específica de un nuevo instrumento de ordenación: los denominados instrumentos de planificación singular turística.
Nos detendremos a continuación en los concretos preceptos impugnados:
El artículo 3 regula las tipologías turísticas correspondientes a hotel rural y casa rural que se ubiquen en cualquier categoría de suelo rústico. A juicio de los recurrente, este precepto contraviene los artículos 3.2 a) y 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, al permitir el uso turístico en cualquier categoría de suelo rústico. Lo que a priori se plantea el Tribunal es analizar si los citados preceptos estatales se han dictado en el ejercicio legítimo de la competencia que el artículo 149.1.1 CE atribuye al Estado para, a continuación, comprobar si es posible eliminar la contradicción mediante la interpretación de la norma impugnada.
El precepto estatal establece que la utilización de los terrenos con valores ambientales, paisajísticos, culturales y otros, que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará sometida a la preservación de estos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice. Por tanto, dicho precepto condiciona el ejercicio de la potestad legislativa autonómica y, por ende, los actos que impliquen la transformación de ese suelo. Paralelamente, trae a colación el contenido de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, que permite en determinadas condiciones actos de rehabilitación o de reconstrucción con destino residencial o turístico en suelo rústico.
Con estos antecedentes, el Tribunal entiende que el precepto impugnado no contradice la legislación estatal en relación con los usos en suelo rústico por cuanto el uso turístico no se permite al margen de la preservación de los posibles valores que concurran en el suelo, que han de ser protegidos en todo caso.
En segundo lugar, se recurre la disposición adicional primera de la Ley 3/2016 por los siguientes motivos:
- Vulneración de determinadas previsiones del Real Decreto Legislativo 7/2015 derivadas todas ellas del entendimiento de que a través de los instrumentos de planificación singular turística se habilita la urbanización indiscriminada del suelo rústico para su uso turístico. En concreto, se reputan vulnerados los artículos 3.1, 3.2 a), 13.1 y 20.1 a) del Real Decreto Legislativo 7/2015.
El Tribunal analiza la naturaleza jurídica y el alcance de los instrumentos de planificación singular turística y su conexión con el sistema de planificación territorial turística autonómica, residenciada esencialmente en los planes insulares. Estos últimos acometen una ordenación general de la actividad turística en la isla respectiva y una ordenación singular proyectada en sistemas generales, dotacionales y equipamientos singulares estructurantes de trascendencia insular o supralocal. Y a esta finalidad de ordenación singular es a la que responden los instrumentos de planificación singular turística, que pueden tener un doble contenido: «ordenar y diseñar, para su inmediata ejecución», o bien directamente «ejecutar, los equipamientos insulares estructurantes turísticos».
De conformidad con los criterios establecidos en el Real Decreto Legislativo 7/2015 (utilización de los recursos naturales conforme al interés general, el principio de desarrollo sostenible, la preservación del suelo rural de la urbanización, salvo que la ordenación territorial o urbanística disponga otra cosa y los suelos preservados de su transformación urbanística por la legislación aplicable), el Tribunal concluye que la norma autonómica se atempera al margen establecido por la normativa estatal. De hecho, la norma impugnada ni autoriza la urbanización del suelo rústico ni tampoco excluye el respeto a las categorías de suelo fijadas por el legislador autonómico, al mismo tiempo que incorpora consideraciones medioambientales.
Por otra parte, los recurrentes entienden que la norma autonómica no determina los usos de interés público y social a los que se refiere el artículo 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015. Tampoco el Tribunal estima esta impugnación al afirmar que la norma estatal no establece cuál sea ese interés público o social sino que se limita a prever su existencia «por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística» y a exigir que «contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural». De hecho, la implantación de los instrumentos de planificación singular turística depende de que sea posible en la concreta categoría de suelo de que se trate.
- Vulneración del principio constitucional de autonomía local, por la prevalencia que se atribuye a los instrumentos de planificación citados sobre el planeamiento municipal. En opinión de los recurrentes, estos instrumentos habilitan al cabildo insular y, en su caso, a la Comunidad Autónoma, a prescindir de la calificación del suelo y de las determinaciones vinculantes de la normativa municipal sin causa concreta que lo justifique.
El Tribunal descarta este motivo por cuanto el legislador autonómico no ha vulnerado la autonomía local, máxime teniendo en cuenta que las actuaciones se proyectan en un ámbito supramunicipal y que satisfacen intereses públicos relacionados con el turismo, que trascienden el interés puramente municipal.
- Infracción del principio de jerarquía normativa, al situarse aquellos instrumentos de planificación por encima de las previsiones de la legislación canaria, alterando así el sistema de fuentes.
A juicio del Tribunal, no concurre tal circunstancia ya que aquellos instrumentos no se aprueban y ejecutan al margen del régimen insular diseñado en la Ley 6/2002 sino que se insertan en dicho régimen.
A continuación se impugna la disposición adicional segunda, referida a las actuaciones que se declaran de interés insular a los efectos de la tramitación de instrumentos de planificación singular turística, exoneradas, en consecuencia, del trámite previsto en el apartado 7.b) de la disposición adicional primera de la norma impugnada –el de la declaración de interés insular por parte del cabildo-.
Los recurrentes consideran que no se justifica la declaración de interés insular que contiene, por lo que se vulnerarían los artículos 9.3 y 24 de la CE. De hecho, se declaran de interés insular 25 actuaciones urbanísticas, 11 de las cuales estarían afectadas por la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2015, que anuló el Decreto 123/2008, de 27 de mayo, que aprueba definitivamente determinados ámbitos suspendidos del plan territorial especial de ordenación de la actividad turística de la isla de La Palma, norma en la que se contemplaban las mencionadas once actuaciones.
El Tribunal se plantea la problemática de la conformidad de las leyes singulares con determinados preceptos constitucionales y lo que se cuestiona es si la disposición adicional recurrida encaja en alguno de los supuestos de ley singular sistematizados en la doctrina constitucional. Descartados los supuestos de ley autoaplicativa o de una ley de destinatario único, examina si nos encontramos ante una ley singular dictada en atención a un supuesto de hecho concreto que justificara la utilización de una ley. Si bien es cierto que la disposición adicional se refiere a unos proyectos concretos que fueron objeto de regulación a través de un plan territorial anulado, también es cierto que tal supuesto carece de una justificación objetiva y que la ley no resulta proporcionada a la excepción que trata de atender, máxime cuando no se han “explicitado las razones por las que entiende que la utilización de la ley es una medida razonable y proporcionada”.
En definitiva, “no hay aquí un interés de relevancia constitucional que exija inexcusablemente la aprobación de una norma con rango de ley”, lo que se traduce en la vulneración del artículo 24.1 CE por parte de la disposición adicional segunda, declarada inconstitucional y nula.
Destacamos los siguientes extractos:
Artículo 3:
“(…) Atendiendo a todo lo anterior es posible apreciar que el precepto impugnado no contradice la legislación estatal en punto a los usos del suelo rústico. En efecto, su objeto se refiere a edificaciones ya existentes e, implícitamente, se remite a la legislación urbanística canaria al exigir que los establecimientos hoteleros a los que alude cumplan las condiciones establecidas para la respectiva categoría de suelo rústico de que se trate. Fija la regla de que la implantación de los concretos tipos de establecimiento que permite podrá realizarse «en cualquier categoría de suelo rústico», pero la condiciona a que sea posible, en función del tipo de suelo de que se trate, pues ha de cumplir «las condiciones establecidas para la respectiva categoría». Vincula así el uso turístico que se permite con el tipo de suelo de que se trate y el régimen de protección que le haya otorgado el legislador canario en el ejercicio de su competencia en materia de urbanismo. No se desconoce, por tanto, el criterio de la legislación estatal relacionado con la protección de los valores específicos de este tipo de suelo, en cuanto que el uso turístico no se permite al margen de la preservación de los posibles valores que concurran en el suelo, los cuales, como ya se ha señalado, han de ser protegidos en todo caso.
Consecuentemente, el artículo 3 de la Ley 2/2016, en cuanto a la redacción que da al artículo 6.1 de la Ley 6/2002, es constitucional (…)”.
Disposición adicional primera:
–Vulneración de determinadas previsiones del Real Decreto Legislativo 7/2015.
“(…) Siendo tales los criterios de la legislación estatal, es forzoso concluir que la norma autonómica se mueve en el margen que aquella le otorga. En ningún caso autoriza la urbanización del suelo rústico, por cuanto la urbanización supone un proceso de transformación del suelo, de conformidad con las actuaciones previstas en el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, que aquí no se produce. El suelo rústico continua con esa conceptuación y en ese estado sirve de soporte a la implantación de actividades turísticas en los términos de la Ley 6/2002, uno de cuyos criterios básicos de ordenación territorial es justamente ese [art. 2 b)]. Tampoco se excluye el respeto a las categorías de suelo fijadas por el legislador autonómico. La referencia del apartado segundo a que los instrumentos de planificación singular turística son posibles en «cualquier clase y categoría de suelo» ha de ser entendida en el sentido de que es esa previa categorización del suelo la que determina, en función del régimen de usos que se permita atendiendo al tipo de suelo de que se trate, la puesta en marcha de este tipo de instrumentos que no pueden, lógicamente, desconocer las categorías y el régimen del suelo que ha diseñado el legislador canario (art. 34, en relación con los artículos 60 a 64 de la Ley 4/2017). Por lo demás, la propia norma impugnada incorpora consideraciones medioambientales al exigir, por ejemplo, que el instrumento de planificación singular turística contenga determinaciones relativas a «la incidencia sobre el territorio físico, afecciones ambientales y medios de corrección o minimización de las mismas» y que sea sometido al correspondiente procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Y, en fin, tampoco ha quedado demostrado que la norma, en sí misma, vaya a producir los efectos en los que los recurrentes basan su petición de declaración de inconstitucionalidad, con independencia de que la sede ordinaria del necesario control de los excesos a que la aplicación de esta norma pueda dar lugar sea la jurisdicción contencioso-administrativa (en el mismo sentido, ATC 251/2009, de 13 de octubre) (…)”.
“(…) De hecho, la norma no cambia la preexistente posibilidad de abordar actuaciones en suelo rústico mediante su ordenación singular, sino que introduce otra herramienta para hacer posible algo que ya deriva de la redacción original de la Ley 6/2002, pues correspondía al planeamiento insular la determinación (caracterización y definición concreta e individualizada) y la implantación (localización espacial) de los sistemas generales y equipamientos estructurantes de trascendencia insular o supralocal, así como de las actividades económicas relevantes, todos ellos vinculados a los usos de ocio y turístico. (…)”.
–Vulneración del principio constitucional de autonomía local.
“(…) Ha de resaltarse que la implantación de proyectos turísticos de cierta magnitud presenta una clara afección a infraestructuras y servicios que exceden, frecuentemente, del estricto interés de un solo municipio. De ahí la necesidad de abordar los problemas derivados de estas implantaciones desde una perspectiva territorial supramunicipal. Relevantes intereses supralocales implicados en el turismo en Canarias a los que ya se refirió este Tribunal en el ATC 184/2015, de 3 de noviembre, FJ 3.
En segundo lugar, en Canarias el legislador ha optado por una inserción estrecha entre la planificación turística y la territorial, de modo que la ordenación turística se realiza a través de los instrumentos previstos en la legislación de ordenación territorial, cuyas determinaciones vinculan, a su vez, al planeamiento urbanístico (…)
Por lo demás, no padece la autonomía local por el hecho de que la Ley prevea la adaptación de los instrumentos municipales de planeamiento urbanístico a las determinaciones contenidas en otros planes supra ordenados (…)”.
Disposición adicional segunda:
“(…) No hay aquí un interés de relevancia constitucional que exija inexcusablemente la aprobación de una norma con rango de ley. O, en otros términos, la concurrencia de claras exigencias derivadas del interés general que fundamenten la medida adoptada, pues es claro que posibilitar y contribuir a la implantación del modelo turístico es una finalidad general que como tal, a partir del marco diseñado por la Ley 6/2002, puede ser asumida por las Administraciones canarias en su respectivo ámbito de competencias (…)
El legislador no ha explicitado las razones por las que entiende que la utilización de la ley es una medida razonable y proporcionada, teniendo en cuenta, además, que la utilización de la ley elimina el control de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con la declaración de interés insular de concretas actuaciones (…)
Eso implica que, como consecuencia directa de la desproporción en que ha incurrido el legislador, la disposición adicional segunda ha vulnerado el artículo 24.1 CE, al impedir el acceso al control judicial de derechos e intereses legítimos afectados y eliminar la posibilidad de un control judicial de la misma intensidad que hubieran podido realizar los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa (…)”.
Comentario de la Autora:
La Ley 6/2002 estableció la posibilidad de desarrollar en las islas de El Hierro, La Gomera y La Palma un modelo turístico específico, diferente al convencional (denominado «de sol y playa»), y basado en el paisaje y el medio natural como recurso, con el traslado al medio rural de parte de la actividad turística para su dinamización económica y social. A través de la Ley impugnada, se pretende potenciar este modelo mediante la implantación de establecimientos turísticos de pequeña dimensión en los distintos suelos de protección agraria y en los asentamientos agrícolas.
La figura más sobresaliente de esta Ley son los «instrumentos de planificación singular turística», que a juicio de los demandantes, permiten llevar a cabo actuaciones turísticas de nueva construcción en suelo rústico de forma ilimitada, indeterminada e incondicionada; lo que se traduce en una desactivación del sistema general de garantía y protección medioambiental. A sensu contrario, la sentencia entiende que son instrumentos de planeamiento, de especialidad turística, concebidos para dar una respuesta rápida a este tipo de actuaciones; si bien su implantación dependerá de que sea posible en la correspondiente categoría de suelo.
Lo relevante de esta sentencia es que no advierte contradicción con la normativa básica estatal representada por el Real Decreto Legislativo 7/2015, en el sentido de que siempre que se respete lo establecido en la regulación urbanística y de ordenación territorial, la facultad de edificar en suelo de naturaleza rural, no queda excluida. Es decir, el uso turístico no se va a permitir al margen de los valores ambientales inherentes al suelo rústico siempre y en todo caso, si bien va a poder servir de soporte al desarrollo de actuaciones turísticas que cumplan con la normativa aplicable.
Podría hablarse de una interdependencia entre la planificación turística y la territorial para potenciar el desarrollo sostenible en el sector turístico rural, uno de los puntales clave de estas Islas.
En otro orden, la sentencia nos recuerda que el plan territorial especial de ordenación de la actividad turística de la isla de La Palma fue finalmente anulado por Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2015 debido a la falta de evaluación ambiental estratégica, lo que dejó sin cobertura de planeamiento a 19 actuaciones que habían sido objeto de aprobación definitiva por el mismo. A través de esta nueva Ley se les dispensa de la declaración de interés insular. La sentencia considera que resulta desproporcionado adoptar por ley una decisión que, según la propia disposición adicional primera, corresponde adoptar al cabildo insular. En definitiva, el supuesto de hecho referente a unos concretos proyectos carece de justificación objetiva y la utilización de la ley no resulta proporcionada.
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