Sentencia Núm. 86/2019, de 20 de junio de 2019, del Pleno del Tribunal Constitucional. Ponente: Alfredo Montoya Melgar
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE núm. 177, de 25 de julio de 2019
Temas Clave: Competencias; Espacios Naturales Protegidos; Suelo; Red Natura 2000; Evaluación de Impacto Ambiental; Suelo rústico; Autorizaciones; Instalaciones; Urbanismo
Resumen:
Se interpone recurso de inconstitucionalidad núm. 5049-2017, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Unidos Podemos–En Comú Podem–En Marea en el Congreso de los Diputados, contra los artículos 35; 36.1 a); 46.1 y 3; 59; 60.3, 4, 5 y 6; 61.1; 63.1; 65.2; 68.3; 69.1; 94.3; 102.1; 103.4, 7 y 8; 114.1; 122.3; 123; 126; 128 d); 144.3 y 6; 150.4; 154; 165.3; 174.2; 184.3; y disposición transitoria primera de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Han comparecido y formulado alegaciones el Gobierno y el Parlamento de Canarias. Ha sido ponente el magistrado don Alfredo Montoya Melgar.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone, por invadir las competencias estatales establecidas en materia de protección del medio ambiente y régimen local (arts. 149.1.18 y 23 CE), por vulnerar los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), y autonomía local (arts. 137 y 140 CE), y por infringir los artículos 30.15 y 32.12 del Estatuto de Autonomía de Canarias (en adelante, EACan) en relación con el artículo 148.1.3 CE. Los letrados del Gobierno y del Parlamento canario se oponen al mismo por las razones que constan en los antecedentes: la letrada del Gobierno canario pidiendo, con carácter previo la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por falta de legitimación del grupo parlamentario al que pertenecen los diputados recurrentes, y subsidiariamente la íntegra desestimación, y el letrado del Parlamento canario, formulando la pretensión de íntegra desestimación.
Finalmente la sentencia establece lo siguiente:
1.º Declarar la inconstitucionalidad y la nulidad de los siguientes preceptos de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.:
a) Los apartados 5 y 6 b) del artículo 60.
b) El inciso “con independencia de su clasificación y calificación urbanística” del artículo 123.4.
c) El inciso “a tales efectos”, se entenderá que no se estima que puedan generarse efectos apreciables en los casos en que, teniendo en cuenta el principio de cautela, quepa excluir, sobre la base de datos objetivos, que dicho proyecto pueda afectar al lugar en cuestión de forma importante», del artículo 174.2.
2.º Declarar que son conformes a la Constitución el término «instalaciones» del artículo 36.1 a) y el inciso «sin perjuicio del carácter autorizado desde la ley de los actos subsumibles en lo que establece el artículo 36.1 a) de la presente ley» del artículo 63.1; los incisos «extractivo» y «de infraestructura» del artículo 59.1 y los apartados 3 y 4 del mismo precepto; y el artículo 126 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, siempre que se interpreten tal y como se ha indicado, respectivamente, en los fundamentos jurídicos 6, 8 B) a) y 10 B) de esta sentencia.
3.º Desestimar el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.
Los motivos en los que se fundamenta el recurso de inconstitucionalidad son:
– Se afirma que la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias debilita el ejercicio de la potestad autonómica de planeamiento y la protección del medio ambiente del archipiélago canario. Si bien la Ley controvertida afirma formalmente los principios de desarrollo sostenible y uso racional de los recursos naturales, en realidad postula un nuevo modelo de ordenación del territorio contrario a dichos principios. Se reduce el papel de la comunidad autónoma en la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanismo, al disminuir o eliminar los mecanismos de control, ampliándose de forma notable tanto los asentamientos rurales como las actividades admisibles en el suelo rural.
– Se exponen, a continuación, los motivos de inconstitucionalidad que concurren, en opinión de los recurrentes, en cada uno de los preceptos impugnados de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias:
- El artículo 35 es contrario al artículo 149.1.23 CE y a los artículos 3 y 13.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana (en adelante, TRLSRU), que preservan el suelo rústico de asentamiento rural de la urbanización y la parcelación urbanística.
- Los artículos 36.1 a) y 63.1 vulneran el artículo 149.1.23 CE en relación con el TRLSRU. Según los diputados recurrentes, el artículo 11.4 TRLSRU establece, con la cobertura del artículo 149.1.23 CE, una reserva de autorización expresa, con silencio administrativo negativo, para los actos que autoricen la «implantación de instalaciones de nueva planta».
- Los artículos 46.1 y 3 contradicen el artículo 21.3 TRLSRU, vulnerando indirectamente el artículo 149.1.23 CE.
- La tacha de inconstitucionalidad en la que incurren los artículos 59; 60.3, 4, 5 y 6; 61.1; 65.2 y 68.3 de la Ley impugnada es la vulneración mediata del artículo 149.1.23 CE, por infracción de los artículos 3, 13.1 y 20.1 a) TRLSRU.
En primer lugar, se infringe el artículo 20.1 a) TRLSRU, que consagra el principio de previa planificación territorial y urbanística, ordenando a las administraciones públicas preservar de la urbanización el suelo rural que no sea preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen. En segundo lugar, se contraviene el principio de desarrollo territorial sostenible de los artículos 3 y 13.1 TRLSRU. De acuerdo con el Tribunal Constitucional, esta regla común, en el conjunto del territorio estatal, reconoce valor ambiental a todo el suelo rural, no sólo al especialmente protegido; el legislador autonómico puede incrementar la protección respecto del nivel fijado por la ley estatal, pero nunca rebajarlo.
- Los artículos 94.3, 102.1 y 103.4 vulnerarían el artículo 149.1.23 CE, por contravenir los artículos 17.2 y 22.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad.
- Los artículos 103.4, 114.1, 122.3, 128 d), 144.3 y 154 vulneran los artículos 30.15 (ordenación del territorio y urbanismo) y 32.12 (protección del medio ambiente) del EACan, en relación con el artículo 148.1.3 CE, al limitar la intervención de la comunidad autónoma en la elaboración y aprobación de los instrumentos de planificación ambiental y territorial. En el caso de planes insulares de ordenación (art. 103.4 de la ley canaria), planes territoriales de ordenación (art. 122.3) y planes generales de ordenación (art. 144.3), la comunidad autónoma se limita a emitir un informe preceptivo y vinculante sobre las cuestiones sectoriales relativas a sus competencias, pero no sobre cuestiones de legalidad.
- Los artículos 123 y 126, reguladores de la figura de los proyectos de interés insular o autonómico, vulneran, en primer lugar, el artículo 149.1.23 CE en relación con los artículos 13.1 y 20.1 a) TRLSRU, de los que resulta el principio de planificación previa que impone a las administraciones públicas el deber de atribuir al suelo, en la ordenación territorial y urbanística, un destino que posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado. En segundo lugar, el artículo 126 de la ley canaria fija la prevalencia de las determinaciones de estos proyectos «sobre el planeamiento insular y municipal», vulnerando de forma mediata el artículo 149.1.23 CE, por infracción del artículo 19.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, que establece el carácter prevalente de los planes de ordenación de los recursos naturales sobre los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física, existentes y que resulten contradictorios. Y en tercer lugar, los artículos 123.3 y 4, y 126 vulneran el principio de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) y el artículo 149.1.18 CE, en relación con el artículo 25.2 d) y f) de la Ley reguladora de las bases de régimen local (en adelante, LBRL).
- Por vulneración del artículo 149.1.23 CE, en relación con los artículos 11.4 y 12.4 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y el artículo 22.2 LBRL, son objeto de impugnación los artículos 103.7 y 144.6 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.
- El artículo 150.4 excluye a los estudios de detalle «del procedimiento de evaluación ambiental por su escasa dimensión e impacto», lo que contraviene, a juicio de los recurrentes, el artículo 149.1.23 CE en relación con el artículo 6 LEA. Si bien es cierto que el citado artículo tiene un objeto limitado, ello no permite, en opinión de los diputados recurrentes, su exclusión absoluta a priori de la evaluación ambiental.
- El artículo 154.1 y 3 vulnera nuevamente el artículo 149.1.23 CE, por infracción, en este caso, del artículo 6 LEA y de los artículos 3 y 13.1 TRLSRU. El artículo 154.1 de la ley canaria, sobre ordenanzas provisionales insulares o municipales, las excluye de la evaluación ambiental estratégica (art. 6 LEA), regulándolas como planes insulares o municipales aprobados con una tramitación más sencilla.
- El artículo 165.3 somete al procedimiento simplificado de evaluación ambiental estratégica a las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación (art. 86.2 de la propia ley), definidas en el artículo 164, por oposición a las modificaciones sustanciales del artículo 163.1.
- El artículo 174.2 por infracción del artículo 46.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, vulnera la competencia estatal ex artículo 149.1.23 CE.
- El artículo 40.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, atribuye a las comunidades autónomas la facultad para ejercer los derechos de tanteo y de retracto en caso de negocios jurídicos que afecten a derechos reales sobre bienes inmuebles situados en el interior de los espacios naturales protegidos. Sin embargo, el artículo 184.3 de la ley impugnada exceptúa del ejercicio de derecho de tanteo y retracto a los bienes inmuebles localizados en «las zonas de uso tradicional, general y especial, de los parques rurales», lo que es inconstitucional por disminuir el nivel de protección establecido por la legislación básica estatal, infringiendo mediatamente el artículo 149.1.23 CE.
- La disposición transitoria primera de la de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias vulnera el artículo 149.1.23 CE en conexión con el TRLSRU al establecer que, tras su entrada en vigor, los suelos clasificados en los instrumentos de ordenación vigentes como urbanizables no sectorizados quedan reclasificados como suelo rústico común de reserva (apartado 1), y permitir al pleno municipal acordar la reclasificación de algunos de esos suelos como urbanizables sectorizados, de forma excepcional y con ciertos requisitos (apartado 2).
Los letrados del Gobierno y del Parlamento canario se oponen al mismo por las razones que constan en los antecedentes: la letrada del Gobierno canario pidiendo, con carácter previo la inadmisión del recurso de inconstitucionalidad por falta de legitimación del grupo parlamentario al que pertenecen los diputados recurrentes, y subsidiariamente la íntegra desestimación, y el letrado del Parlamento canario, formulando la pretensión de íntegra desestimación.
El Tribunal en su resolución establece lo siguiente:
-Entiende la letrada que, por ello, la mayor parte de lo alegado en el recurso de inconstitucionalidad va en contra de los propios actos del grupo parlamentario recurrente y evidencian el fundamento político, que no constitucional ni jurídico, de la acción que ejercitan.
Manifiesta el Tribunal que esta objeción, cuya estimación vedaría la entrada en el conocimiento del recurso, no puede ser, sin embargo, aceptada. Recuerda el Tribunal que ya ha tenido ocasión de declarar que los sujetos investidos por la Constitución [art. 162.1 a) CE] y por la ley (arts. 32 y 82.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) de legitimación para promover procesos constitucionales, lo están, «no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido institucional» (SSTC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 3, y 42/1985, de 15 de marzo, FJ 2), pues «cuando cincuenta Senadores o más –o cincuenta Diputados o más, cabe afirmar ahora– deciden formular un recurso de inconstitucionalidad están poniendo de manifiesto la existencia de un interés público objetivo en que el Tribunal Constitucional desarrolle su función de garantizar la supremacía de la Constitución mediante el enjuiciamiento de la Ley impugnada» (STC 17/1990, de 7 de febrero, FJ 1, con cita de la STC 86/1982, de 23 de diciembre, FJ 2). Igualmente, en relación con la alegación de la «doctrina de los actos propios», se ha de recordar que «ni la Constitución, ni la Ley Orgánica de este Tribunal exigen como condición de legitimación –para el caso del art. 32.1 c) de la LOTC– el voto contrario, o al menos la abstención» (STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 9). Y, sobre todo, se ha de desligar la actuación del grupo parlamentario autonómico durante la tramitación de la ley en el Parlamento autonómico, de la llevada a cabo por el grupo de diputados del Congreso que son los que plantean el presente proceso constitucional, aunque pertenezcan a la misma formación política.
– Del título I de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, relativo al régimen jurídico del suelo, se impugnan los artículos 35, 36.1 a) –y por conexión el art. 63.1– y 46.1 y 3. Inicia el tribunal el enjuiciamiento que se le demanda por el examen del artículo 35 que regula la delimitación y ordenación del suelo rústico de asentamiento. Para el tribunal, encuadrada la categoría de suelo rústico de asentamiento, conviene recordar que la configuración de los núcleos tradicionales asentados en el medio rural «corresponde, en todo caso, al legislador autonómico: esto es, tanto su definición, como la determinación de las actuaciones de transformación o edificatorias que en los mismos sean posibles» [STC 75/2018, FJ 6 C)]. Y esto es lo que ha hecho, al amparo de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, el legislador canario en el impugnado artículo 35. Por una parte, ha delimitado, en ausencia de determinación expresa en el plan insular de ordenación, el asentamiento o núcleo de población conforme a dos criterios: i) edificatorio (mínimo diez edificios residenciales dotados de una red viaria básica); y ii) poblacional (más de cuarenta personas); completado con un criterio de distancia (menos de 200 metros de los límites exteriores) para abordar el carácter disperso que caracteriza la ocupación del suelo de muchos de estos asentamientos (apdos. 1 a 3). Y por otra, remite al planeamiento general o, en su caso, a la planificación ambiental, la ordenación de detalle de estos asentamientos, si bien establece unos criterios mínimos sobre la red viaria existente y futura (apdos. 4 y 5), y la edificabilidad máxima y sus exigencias (apartado 6). Es, por ello, que se ha de desestimar la impugnación del artículo 35 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias, en cuanto no se aprecia tacha de inconstitucionalidad alguna.
– En relación con el contenido de la propiedad de suelo rústico, se impugna el artículo 36.1 a) de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.
Para el Tribunal, el acto de realización, ejecución o implantación de instalaciones de nueva planta en suelo rústico, no susceptible de transformación urbanística, estará sujeto a un previo control administrativo –autorización–, y a un régimen de silencio administrativo negativo. Así interpretados, el término «instalaciones» del artículos 36.1 a), y el inciso «sin perjuicio del carácter autorizado desde la ley de los actos subsumibles en lo que establece el artículo 36.1 a) de la presente ley» del artículo 63.1, son conformes con el texto constitucional. Interpretación de conformidad que es llevada al fallo.
– En relación con la definición de suelo urbano regulada en el capítulo II del título I, se impugnan los apartados 1 y 3 del artículo 46 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.
Conforme a la doctrina constitucional, debe entenderse que el legislador canario, en el ejercicio de sus competencias en materia de urbanismo y recurriendo a la tradicional técnica de clasificación, define el suelo urbano en el artículo 46 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias; y para ello: i) define y delimita qué sea una malla urbana, en la que se han de integrar legalmente los terrenos, o a través del planeamiento conforme a los parámetros legales (párrafo 1 del apartado 1 y apdos. 2 y 3); y ii) desarrolla los criterios de ordenación [letras a) y b) del apartado 1]. Teniendo en cuenta, además, que no es posible establecer una identidad plena entre la situación básica de suelo urbanizado (art. 21.3 TRLSRU) y el suelo clasificado por la legislación urbanística canaria como urbano –comprensivo del suelo urbano consolidado y no consolidado–, concluye el Tribunal que nada se opone a declarar la constitucionalidad de los apartados 1 y 3 del artículo 46 de la ley impugnada.
– Del título II, cuyo objeto es el régimen jurídico de utilización del suelo rústico, se impugnan los artículos 59; 60.3, 4, 5 y 6; 61.1; 65.2 y 68.3 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias.
Resuelve el Tribunal que autorizar como uso ordinario no solamente el traslado, sino también la nueva construcción de edificios en situación de fuera de ordenación afectados por una obra pública, no se justifica ni por el carácter menos gravoso para la hacienda pública, frente al pago del justiprecio expropiatorio, ni por favorecer la ejecución de la obra pública, desde la perspectiva de la preservación del valor ínsito a todo suelo rústico. Edificios sobre cuya entidad y naturaleza (pueden albergar desde usos agropecuarios hasta usos residenciales, pasando por usos turísticos) nada se precisa, más allá de una insuficiente remisión a los criterios fijados reglamentariamente, cuya precisión queda en manos del planeamiento. La excepcionalidad de la situación regulada, desde la perspectiva de la legislación básica estatal de protección medioambiental, les lleva también a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de la letra b) del artículo 60.6 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. Los recurrentes consideran que el carácter excepcional de los usos establecidos en esos artículos no desaparece por el hecho de que se trate de proyectos u obras cuya ejecución corra a cargo de una Administración pública. Dicho argumento no puede ser asumido, por cuanto los preceptos recurridos no eliminan la «excepcionalidad» de los proyectos u obras, sino que solamente establecen para su autorización un procedimiento diferente; en concreto, el previsto en el artículo 19 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. No existe, por tanto para el Tribunal, contradicción alguna con la legislación básica estatal, ex artículo 13.1 TRLSRU, que remite a la legislación de ordenación territorial y urbanística autonómica la fijación del procedimiento y condiciones para autorizar de forma excepcional ciertos usos de interés público o social, como los que aquí nos ocupan. La impugnación es desestimar.
– Se cuestiona el papel atribuido a los cabildos insulares en la elaboración y aprobación de los instrumentos de planificación ambiental, y la limitación de la intervención autonómica, en relación con todos los instrumentos de planificación ambiental y territorial, a la emisión de un informe, con distinto alcance y contenido. Para el Tribunal, ante la falta de la alegada omisión o dejación de funciones por parte de la Administración autonómica en el ejercicio de sus competencias estatutarias, se ha de desestimar íntegramente este motivo de impugnación.
– El tercer motivo de impugnación es la vulneración por los artículos 123.3 y 4, y 126, del principio de autonomía local consagrado en los artículos 137 y 140 CE, y del artículo 149.1.18 CE, por infracción del artículo 25.2 d) y f) LBRL [en la actualidad, las letras a) y b), que se refieren, respectivamente, al urbanismo y al medio ambiente urbano].
Según el Tribunal, ha descartado la vulneración del principio de autonomía municipal cuando existe una clara delimitación de las actuaciones integrales estratégicas [las «productivas», en la STC 57/2015, FJ 18 d); las «turísticas» vinculadas a un concreto modelo territorial de desarrollo turístico, en la STC 42/2018, FJ 5 c)], sin que ello supusiera, en ningún caso, descuidar los intereses municipales que deberían ser ponderados en la decisión autonómica. Sin embargo, los proyectos de interés insular o autonómico a que se refiere el artículo 123 de la ley canaria tienen por objeto la transformación física del suelo para conseguir determinadas finalidades consideradas estratégicas, pero que son definidas de forma abierta o indeterminada –«de naturaleza análoga»–. Es por ello por lo que en este caso el Tribunal manifiesta encontrar «un debilitamiento del principio de autonomía municipal carente de razón suficiente, lo que representa una quiebra injustificada del principio de autonomía, “que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución”, según ya se manifestó en las SSTC 4/1981, FJ 3; y 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 13 c)» [STC 57/2015, FJ 18 a); y en el mismo sentido, la STC 92/2015, de 14 de mayo, FJ 11 a)]. La presencia del interés supralocal en las actuaciones estratégicas abiertamente definidas no es suficiente para poder autorizar su ejecución con independencia de las previsiones urbanísticas del municipio en cuyo territorio se van a asentar. Por ello, el Tribunal estimar el recurso en este punto y declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «con independencia de su clasificación y calificación urbanística» del artículo 123.4 de la Ley; desestimando los restantes motivos de impugnación.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “La vulneración de la autonomía por desplazamiento del planeamiento municipal, sin causa concreta que lo justifique, es descartada por la letrada pues el presupuesto de esta clase de instrumentos es la concurrencia de una necesidad sobrevenida que demande una respuesta ágil. A estos efectos, es obligado justificar de forma detallada el interés insular o autonómico, el cumplimiento de los presupuestos y circunstancias extraordinarias concurrentes, así como el carácter estratégico. Cumplidos estos requisitos, en la tramitación y aprobación de cada proyecto se impone la intervención local, cuando menos, en dos momentos: con carácter previo a la declaración de interés insular o autonómico, y en el preceptivo trámite de audiencia y consulta [art. 128 b) y d) de la ley canaria]. Es más, en caso de discrepancia entre cabildo y municipio, la competencia se traslada al Gobierno de Canarias. Es claro, por tanto, que municipios y cabildos pueden oponerse a la iniciativa, pueden cuestionar la concurrencia de sus presupuestos, y todo ello impone al órgano competente motivar la decisión que adopte”.
(…) “Las tachas de inconstitucionalidad de las ordenanzas provisionales insulares o municipales reguladas en el artículo 154.1 de la ley son rechazadas por la letrada del Gobierno, que recuerda, según pacífica doctrina del Tribunal Constitucional (STC 61/1997, FJ 22 y 23), la plena competencia que tienen las comunidades autónomas para decidir y para diseñar los instrumentos mediante los cuales se proceda a la ordenación territorial y urbanística; siendo este el caso de las ordenanzas locales, que tienen su fundamento en el artículo 24.1 TRLSRU.
No es cierto que la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias excluya per se a las ordenanzas provisionales de la evaluación ambiental estratégica, pues eso dependerá de su contenido: si el mismo responde al concepto material de plan o programa que legitima futuros proyectos, deberá someterse a evaluación; si, por el contrario, su contenido es el propio de una norma reglamentaria, como las ordenanzas de urbanización y edificación, la evaluación será inexigible. Además, las ordenanzas provisionales no evitan los trámites propios de elaboración del planeamiento, sino que se ajustan al procedimiento previsto en el artículo 49 LBRL; tramitación que se produce de oficio y en la que se canaliza, a través del periodo de información pública, la participación ciudadana y de otras Administraciones públicas, incluida la autonómica”
(…) “Por escrito registrado con fecha 26 de diciembre de 2017, el letrado–secretario general del Parlamento de Canarias formuló las correspondientes alegaciones al recurso de inconstitucionalidad, interesando su total desestimación. Antes de entrar en el examen exhaustivo de los motivos de impugnación, se realiza un amplio alegato en relación con el reproche de carácter general formulado por los diputados recurrentes a la de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias. El letrado del Parlamento canario subraya que lo que late en el mismo es el temor a que las posibilidades que abre la norma impugnada sean mal utilizadas en contra de los valores y principios vinculados al concepto de urbanismo sostenible. Considera, además, que este primer alegato se sustenta en razonamientos inconcretos que abocan a la conclusión de que los recurrentes no han levantado realmente la carga de argumentar sobre el vicio de inconstitucionalidad de cada precepto; y ello porque cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, incumbe al recurrente no solo abrir la vía para que el Tribunal Constitucional pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Y concluye afirmando que la vaga alegación enunciada expresa más bien una mera discrepancia política con los cambios introducidos, poniendo como patrón de contraste la regulación anterior, como si esa fuera la única opción constitucional legítima, ignorando así el margen de apreciación que asiste al legislador en el ejercicio de su potestad de creación normativa y de libre configuración conforme a la Constitución.”
(…) “El artículo 46 abarca, según el representante del Parlamento canario, tanto el suelo ya completamente urbanizado y consolidado como aquel que requiere actuaciones subsiguientes para alcanzar esa situación, mediante las necesarias operaciones urbanísticas de transformación del suelo previstas en el propio plan. No cabe afirmar sin más que la definición autonómica de suelo urbano deba coincidir con la definición estatal de suelo urbanizado, pues se trata de conceptos no homologables, al no ser realidades intercambiables y en todo equivalentes. Si la condición de suelo urbanizado requiere la integración en una malla urbana y esta, a su vez, supone la conexión de la urbanización con las redes generales de servicios, no tiene sentido exigir desde el momento de la clasificación como suelo urbano que concurra realmente esa integración, so pena de confundir de manera inescindible suelo urbano y suelo urbanizado y confundir la clasificación como expectativa con el resultado final del proceso de urbanización.
Concluye el letrado del Parlamento canario señalando en este punto que una vez que el Estado ha renunciado a utilizar la técnica de clasificación, la definición de los estándares para determinar lo que se haya de reputar por urbanización queda sin mayores condicionantes a la plena disposición del legislador autonómico. La concreta y específica determinación de dotaciones y servicios requeridos para ello queda diferida por completo a la legislación urbanística autonómica, ya que el Estado carece de título competencial para regular técnicas y conceptos propiamente urbanísticos, que han pasado a integrarse en la esfera material de la competencia autonómica en materia de urbanismo (STC 141/2014).”
(…) “El letrado del Parlamento descarta la inconstitucionalidad de los artículos 94.3, 102.1 y 103, pues los cabildos insulares, de acuerdo con el EACan, tienen la condición de instituciones de la comunidad, sobrepuesta al carácter de corporaciones insulares; es decir, son piezas interiores del poder autonómico, organismos que, en virtud de las técnicas traslativas de transferencia y delegación, pueden actuar en cada isla en sustitución de la propia administración autonómica.
En relación con el reproche de atribuir a los cabildos insulares la aprobación de los planes de ordenación de los recursos naturales, considera el letrado que la norma básica estatal (art. 22.1 de la Ley 42/2007) no puede proyectarse hacia el interior de la estructura autonómica y predeterminar cuál de los órganos o entes propios de la comunidad autónoma ha de ejercer las competencias que le están atribuidas a esta por el marco constitucional y estatutario. Lo básico por su propia naturaleza puede dar soluciones comunes en la materia medioambiental pero sin que pueda descender a una cuestión meramente instrumental como es la variable organizativa, pues de hacerlo estaría anulando la capacidad de autoorganización de la comunidad autónoma de Canarias.”
(…) “Los diputados recurrentes consideran que el artículo 184.de la ley impugnada habría exceptuado indebidamente los derechos de tanteo y retracto en las zonas de uso tradicional, general y especial de los parques rurales, lo que la convertiría en inconstitucional, por suponer una disminución del nivel de protección medioambiental establecida por el Estado. El representante procesal del Parlamento canario centra su argumentación para rechazar la vulneración en la singularidad que reviste la figura del parque rural, espacio en el que la conservación del ecosistema es prioritaria, pero también lo es el desarrollo socioeconómico de la población local, bajo ciertos condicionantes. Los parques rurales son, pues, áreas donde se mezclan entornos de especial interés natural y ecológico con otros transformados por la acción del hombre y en los que coexisten actividades agrícolas y ganaderas o pesqueras, que llevan aparejadas asentamientos poblacionales característicos, conformando un paisaje de gran interés ecocultural que precisa de su conservación. Concluye que la norma estatal va referida lógicamente a los espacios naturales que la propia Ley 42/2007 contempla en su artículo 30, pero no a otras figuras adicionales de protección, creadas paralelamente por las comunidades autónomas, que a estos efectos puede instaurar para los fines de protección un derecho de tanteo y retracto en los términos reconocidos en la STC 170/1989, de 19 de octubre.”
(…) “Igualmente, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA), que ha de ser tomada como parámetro de control de la normativa autonómica en las impugnaciones relativas al artículo 149.1.23 CE, ha sido objeto de reforma parcial por la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, afectando a preceptos cuya infracción se invoca por parte de los recurrentes. Se da una nueva regulación a los supuestos excluidos de evaluación ambiental y proyectos excluibles del artículo 8, siendo relevante la exigencia de evaluación, en todo caso, de «las repercusiones sobre los espacios Red Natura 2000, cuando se trate de planes, programas y proyectos que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesarios para la misma, puedan afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos» (art. 8.5); regulación que conecta con el artículo 46 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, cuya infracción también se ha alegado en este proceso. En relación con la determinación del órgano ambiental y del órgano sustantivo, se suprime el apartado 4 del artículo 11, que disponía que «cuando el órgano sustantivo sea simultáneamente el promotor del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo realizará las actuaciones atribuidas al promotor en esta ley». Y, por último, hay que reseñar que también se modifica el artículo 5 relativo a las definiciones, si bien esta modificación no tiene relevancia para el presente proceso constitucional.
Tal como henos recordado en la STC 209/2014, de 18 de diciembre, FJ 3, siguiendo otros pronunciamientos anteriores (SSTC 134/2011, de 20 de julio, FJ 2; 120/2012, de 4 de junio, FJ 2; 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 2, y 34/2014, de 27 de febrero, FJ 2), nuestra doctrina sobre el ius superveniens en procesos de naturaleza competencial como el presente, en lo que se refiere a las reformas normativas señaladas, conduce a que «el control de las normas recurridas por incurrir en un posible exceso competencial ha de hacerse de acuerdo con el bloque de constitucionalidad y con las demás normas que sirven de parámetro de enjuiciamiento vigentes en el momento de dictar sentencia.”
Comentario del Autor:
Compartimos el criterio mantenido por el Tribunal e igualmente subrayamos la importancia, atendiendo a algunas de las afirmaciones realizadas en la demanda acerca de las finalidades de la ley impugnada, “que en la misma existen determinadas concepciones políticas, y que como no puede ser de otra manera, el Tribunal solamente tomará en consideración los criterios jurídico-constitucionales”.
En segundo lugar, también se queja y con razón el Tribunal que «cuando lo que está en juego es la depuración del ordenamiento jurídico, es carga de los recurrentes no sólo la de abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también la de colaborar con la justicia del Tribunal en un pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan. Es justo, pues, hablar […] de una carga del recurrente y en los casos en que aquella no se observe, de una falta de diligencia procesalmente exigible, que es la diligencia de ofrecer la fundamentación que razonablemente es de esperar (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 3, reiterada en las SSTC 43/1996, de 15 de abril, FJ 3; 36/1994, de 10 de febrero, FJ 1, y 61/1997, de 20 de marzo, FJ 13)» (STC 86/2017, de 4 de julio, FJ 2)”. Como es oportuno y lógico, el Tribunal reitera que “no podrá pronunciarse sobre preceptos que, siendo impugnados, los recurrentes no han hecho, más allá de su mera invocación, ninguna alegación, ni han desarrollado un mínimo razonamiento que cuestione su constitucionalidad. Este es el caso de los artículos 69.1, 103.8 y 154.2 de la Ley del suelo y de los espacios naturales protegidos de Canarias”.
Enlace web: Sentencia Núm. 86/2019, de 20 de junio de 2019, del Pleno del Tribunal Constitucional
