Autor de la nota: José Pernas García, profesor contratado doctor de Derecho administrativo de la Universidade de Coruña
Palabras clave: incumplimiento de Estado; Directiva 91/271/CEE; tratamiento de las aguas residuales urbanas; no exigencia de un tratamiento más riguroso del nitrógeno en todas las instalaciones de tratamiento de aguas residuales procedentes de las aglomeraciones urbanas que representen más de 10.000 equivalentes habitante; diversidad de condiciones ambientales, medidas ambientales en función de la sensibilidad de la zona; relación de causalidad; concepto de zona de captación; transporte significativo de nitrógeno; retención natural de la contaminación como medio de eliminación de vertidos; porcentaje mínimo de eliminación de nitrógeno.
Resumen:
La Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, al no exigir un tratamiento más eficaz de todas las aguas residuales recogidas en las aglomeraciones urbanas que representen más de 10.000 equivalentes habitante (e‑h).
La Comisión entinde, en este asunto, que el estado finlandés, en cumplimiento de la Directiva, debía haber adoptado un tratamiento terciario de nitrógeno para los vertidos de todas las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas citadas situadas en las zonas costeras y en las cuencas del mar Báltico, para evitar así la contaminación marina por eutrofiación.
El TJCE desestima el recurso de la Comisión, al no enteder que no ha probado que tales vertidos contribuyan de modo significativo a la eutrofización de estas zona marina.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“(…)
37 Las observaciones presentadas por las partes ponen de manifiesto que, en general, una de las sustancias nutrientes, ya se trate del fósforo o del nitrógeno, está presente en cantidad menor que la otra y esto limita la producción de algas. Se denomina a esta sustancia «factor limitante». Las aguas de una zona pueden ser sensibles a una o a otra de esas sustancias, o incluso a las dos. Proceder a la reducción del fósforo y/o del nitrógeno, en función de la sensibilidad de dichas aguas, permite pues limitar la producción de algas.
38 En tales circunstancias, no procede adoptar las mismas medidas para reducir la eutrofización en una parte del mar Báltico que en otra. La Directiva 91/271 establece al respecto que los Estados miembros valorarán, según la situación local, las sustancias –fósforo y/o nitrógeno– que contribuyen a la eutrofización y adoptarán, de conformidad con dicha valoración, medidas adecuadas de tratamiento.
39 Como alega la República de Finlandia, la Directiva 91/271 no exige por tanto automáticamente una reducción de la carga de nitrógeno aunque los vertidos de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas se evacuen en aguas receptoras situadas en una zona sensible. Si han de reducirse el nitrógeno y/o el fósforo es algo que debe decidirse en función de la sensibilidad de la zona, junto con un examen de la situación local.
40 Por tanto, no puede admitirse la interpretación de la Comisión, en el sentido de que basta con que los vertidos de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas terminen su curso en una zona marítima sensible para considerar que la Directiva 91/271 exige un tratamiento terciario del nitrógeno. De conformidad con el artículo 5, apartado 5, de dicha Directiva, la obligación de reducir la carga de nitrógeno depende de la medida en que los vertidos de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas situadas en las zonas de captación de las zonas marítimas sensibles contribuyen a la contaminación de estas últimas.
(…)
42 De estas consideraciones se deriva que, contrariamente a lo que alega la Comisión, la Directiva 91/271 no establece una obligación general de imponer un tratamiento terciario de los vertidos de cada instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas procedente de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e‑h.
43 Puesto que la Directiva 91/271 impone la reducción del fósforo y/o del nitrógeno según la situación local, a saber la sensibilidad de las aguas receptoras a uno y/o al otro de esos nutrientes y la existencia de efecto contaminante de los vertidos sobre estas últimas, puede procederse a un examen común de las instalaciones de tratamiento de que se trata cuyos vertidos se evacuen en una misma zona de captación.
44 Además, tanto si son directos o indirectos, los vertidos de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas situadas en la misma zona de captación de una zona sensible están sometidos, en virtud del artículo 5, apartado 5, de la Directiva 91/271, a los requisitos aplicables a las zonas sensibles sólo en la medida en que estos vertidos contribuyan a la contaminación de esa zona. Así, debe existir una relación de causalidad entre dichos vertidos y la contaminación de las zonas sensibles.
49 Procede examinar si la Comisión ha acreditado que los vertidos de nitrógeno de las instalaciones de tratamiento de aguas urbanas de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h situadas en las zonas de captación pertinentes de las zonas marítimas citadas contribuyen a la eutrofización de esas zonas.
(…)
62 En tales circunstancias, hay que constatar que la Comisión no ha demostrado que la República de Finlandia, por razón de las condiciones que presenta el mar de Botnia, debiera imponer un tratamiento terciario del nitrógeno contenido en los vertidos de cada instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h, que se evacuan en el mar de Botnia.
Sobre la existencia y las eventuales consecuencias de una transferencia de nitrógeno procedente del golfo de Botnia y que desciende hasta el mar Báltico propiamente dicho
63 La Comisión señala que, en todo caso, una cantidad significativa de nutrientes se transporta entre las distintas cuencas marinas. Así, el 62 % de la cantidad total de nitrógeno vertido directa o indirectamente en la bahía de Botnia fluye a continuación hacia el mar de Botnia, que es una zona marítima en la que el nitrógeno constituye un factor limitante de importancia.
64 Por una parte, es cierto que, tal como alegan la Comisión y la República de Finlandia, procede apreciar la obligación de tratar el nitrógeno en una perspectiva global, tomando en consideración a la vez la sensibilidad de las aguas interiores y la de las aguas costeras receptoras. No obstante hay que considerar que el concepto de zona de captación tiene límites. A este respecto, hay que señalar que, en la vista, la Comisión admitió que, al contrario de lo que se desprende de su escrito de réplica, no afirma que la bahía de Botnia y el mar de Botnia puedan considerarse zonas de captación del mar Báltico propiamente dicho.
69 Por tanto, si bien existe una transferencia de nitrógeno entre el golfo de Botnia y el mar Báltico propiamente dicho, la Comisión no ha demostrado que el flujo de las aguas de la bahía de Botnia y del mar de Botnia hacia el mar Báltico propiamente dicho implique el transporte de una cantidad significativa de contaminación con nitrógeno procedente de las regiones del norte de Finlandia.
70 A este respecto, hay que constatar que las partes están de acuerdo en que alrededor del 11 % de la totalidad del nitrógeno presente en el mar de Botnia se vierte en el mar Báltico propiamente dicho.
71 No obstante, como se desprende de los autos y de las observaciones formuladas por la República de Finlandia en la vista, el porcentaje pertinente en este caso es el que representa la cantidad de nitrógeno que vierten las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h, cuyos vertidos se evacuan en el golfo de Botnia, y que se transporta hacia el mar Báltico. Por el contrario, el flujo de nitrógeno total no puede, en este caso, considerarse un elemento pertinente para determinar si el nitrógeno procedente de dichas instalaciones debe someterse a tratamiento terciario.
72 En efecto, los autos permiten establecer que los nutrientes, entre los que figura el nitrógeno, tienen su origen en una multitud de actividades humanas y llegan finalmente al mar, en primer lugar, por medio de emisiones atmosféricas y de los depósitos derivados de éstas, que alcanzan directamente el mar o las zonas terrestres de las zonas de captación, en segundo lugar, de los vertidos de fuentes puntuales situadas a lo largo de la costa o procedentes de las zonas de captación, transportados por los ríos, y, en tercer lugar, de las pérdidas de fuentes difusas.
73 A este respecto, los autos permiten determinar que, por una parte, de la cantidad de nitrógeno presente en el golfo de Botnia, una gran parte procede de los vertidos de las fuentes difusas. Por otra parte, dentro de esta categoría, la agricultura es la actividad humana responsable de una gran parte de los vertidos de nitrógeno.
74 De ello deriva que la cantidad de nitrógeno vertido por las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h no se corresponde con el porcentaje de nitrógeno mencionado por la Comisión.
(…)
77 En dichas circunstancias, la Comisión no ha demostrado que el transporte de nitrógeno procedente de las instalaciones de tratamiento finlandesas de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h, cuyos vertidos se evacuan en el golfo de Botnia hacia el mar Báltico propiamente dicho puede calificarse de significativo en el sentido de la jurisprudencia según la cual el flujo de nitrógeno provocado por las aguas residuales urbanas vertidas en aguas eutrofizadas debe considerarse significativo si representa el 10 % o más del flujo total de nitrógeno (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Francia, antes citada, apartados 75 a 78).
81 Habida cuenta de lo que antecede, procede declarar que la Comisión no ha demostrado que la cantidad de nitrógeno procedente de las instalaciones de depuradoras de aguas residuales urbanas de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h cuyos residuos se vierten en el golfo de Botnia contribuya a la eutrofización en el mar Báltico propiamente dicho. Por tanto, la Comisión no ha demostrado que la República de Finlandia debiera imponer un tratamiento terciario del nitrógeno en cada instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h cuyos vertidos se evacuen en el golfo de Botnia.
Sobre las instalaciones de tratamiento cuyos vertidos se evacuan directamente en el mar Báltico propiamente dicho o en su zona de captación
83 Por lo que respecta a los vertidos de las instalaciones de tratamiento situadas en el interior de las tierras del sur de Finlandia, y que tratan las aguas residuales procedentes de las aglomeraciones con más de 10.000 e-h situadas en la zona de captación cuyas aguas fluyen hacia las aguas sensibles al nitrógeno del mar Báltico propiamente dicho, la República de Finlandia alega que un tratamiento terciario del nitrógeno no es necesario debido a que el fenómeno de retención natural permite una eliminación suficiente de este nutriente.
84 A este respecto, como se deduce de los autos examinados por el Tribunal de Justicia, la retención es un proceso natural que actúa en los lagos y en las corrientes de agua que captan la mayor parte del nitrógeno vertido y lo transforman en gas inofensivo, lo que se corresponde igualmente con el procedimiento utilizado en la eliminación del nitrógeno por las instalaciones de tratamiento. La retención se produce en particular en las cuencas, donde el flujo de agua se ralentiza y el tiempo de residencia dura tradicionalmente años. Este fenómeno tiene lugar de modo tal que se suprime el nitrógeno ya sea con la sustancia orgánica en los sedimentos de fondo de las cuencas lacustres ya sea por el proceso de nitrificación/desnitrificación de los microbios como nitrógeno gaseoso en la atmósfera.
85 La Comisión no niega que la retención es un proceso químico que se produce en el agua y que disminuye la concentración en nitrógeno, pero alega que este proceso no puede utilizarse como sustitutivo a la eliminación del nitrógeno por las instalaciones de tratamiento que establece la Directiva 91/271, ya que ello contradice el principio de cautela. La Comisión considera, además, que el proceso de retención del nitrógeno no permite una eliminación duradera del mismo y está sometido a variaciones estacionales.
86 En primer lugar, hay que constatar que ninguna disposición de la Directiva 91/271 se opone a que la retención natural del nitrógeno pueda considerarse como un método de eliminación del nitrógeno de las aguas residuales urbanas.
88 Por último, hay que recordar que, tal como se ha indicado en el apartado 44 de la presente sentencia, debe existir una relación de causalidad adecuada entre los vertidos y la contaminación de las zonas sensibles. Por tanto, aunque las aguas del mar Báltico propiamente dicho sufren una eutrofización debido principalmente al nitrógeno, mientras la Comisión no demuestre que los vertidos de nitrógeno de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h que se evacuan en el mar Báltico propiamente dicho contribuyen a la eutrofización de este mar, no se debe exigir un tratamiento terciario del nitrógeno para cada una de esas instalaciones.
89 Por otra parte, tal como la Abogado General indica en el punto 82 de sus conclusiones, el cuadro 2 del anexo I, de la Directiva 91/271 no exige, en lo que respecta al tratamiento terciario, un tratamiento completo, sino, en el caso del nitrógeno, una reducción que permita alcanzar bien una norma de 15 mg/l para las aglomeraciones con un e-h entre 10.000 y 100.000, o bien un porcentaje mínimo de reducción del 70 al 80 %. Un vertido indirecto de nitrógeno en aguas sensibles al mismo únicamente implica por tanto la obligación de reducir el nitrógeno si, en lo que respecta a una instalación de tratamiento, más del 30 % del nitrógeno contenido en las aguas residuales urbanas alcanza esas zonas sensibles.
90 Por tanto procede determinar si la Comisión ha probado que los vertidos de cada instalación de tratamiento de las aguas residuales urbanas de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h que se evacuan directamente en el mar Báltico propiamente dicho o en su zona de captación no son conformes con estas prescripciones.
91 En primer lugar, tal como indica la República de Finlandia, el territorio de este Estado miembro está constituido por numerosos lagos y ríos. La República de Finlandia añadió además, sin ser contradicha por la Comisión, que las aguas dulces forman a menudo vías fluviales en las que ríos cortos unifican varios lagos que se siguen antes de que las aguas viertan en las aguas costeras. En esas circunstancias, procede constatar que las características naturales del territorio finlandés parecen favorecer la retención del nitrógeno.
92 En segundo lugar, hay que señalar que la República de Finlandia afirma que, en la mayor parte de los lagos y de los ríos, el nitrógeno no tiene efectos sobre la eutrofización debido a que es el fósforo el nutriente que regula la eutrofización. Resulta obligado observar que la Comisión no ha refutado esta alegación.
93 En tercer lugar, la República de Finlandia afirmó, sin ser contradicha por la Comisión, que una instalación de tratamiento clásica equipada para una descontaminación mecánica, biológica y química lleva a cabo siempre cierta eliminación del nitrógeno, aunque no está equipada para este fin. La reducción de nitrógeno en tal instalación de tratamiento equivale de media a 30 %.
94 Habida cuenta de las consideraciones que preceden y de los datos técnicos y científicos presentados por las partes, respecto de los vertidos de las instalaciones de tratamiento que se evacuan, directa o indirectamente, en el mar Báltico propiamente dicho, la Comisión no ha demostrado que los efectos conjugados de la reducción del nitrógeno por las instalaciones de tratamiento, por una parte, y de la retención natural, por otra parte, impiden alcanzar el porcentaje mínimo de eliminación de nitrógeno que requiere la Directiva 91/271.
95 En estas condiciones procede constatar que la Comisión no ha probado que la República de Finlandia haya incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/271 respecto de los vertidos de cada instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h que se evacuan directa o indirectamente en el mar Báltico propiamente dicho.
Sobre los vertidos de las instalaciones de tratamiento que se evacuan directamente en el golfo de Finlandia o en su zona de captación
(…)
100 La República de Finlandia subraya además que, entre la carga total de nitrógeno de origen humano en Finlandia, la parte imputable a las aguas residuales urbanas es de alrededor del 15 %. Procede señalar que corroboran esta afirmación las conclusiones de los estudios aportados a los autos, según las cuales la agricultura es, en una gran medida, responsable de la contaminación en el golfo de Finlandia.
101 En estas circunstancias, resulta obligado observar que la Comisión no ha demostrado que los vertidos de nitrógeno de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h que se evacuan directamente en el golfo de Finlandia o en su zona de captación contribuyan de modo significativo a la eutrofización en el golfo de Finlandia. Pues bien, tal como se ha recordado en el apartado 46 de la presente sentencia, debía, en el presente caso, aportar pruebas en tal sentido.
102 Por tanto, no se ha acreditado que las autoridades nacionales finlandesas deban exigir un tratamiento terciario del nitrógeno para las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas procedentes de las aglomeraciones urbanas con más de 10.000 e-h cuyos vertidos se evacuen directamente en el golfo de Finlandia o en su zona de captación.
103 Resulta de todo lo anterior que procede desestimar el recurso de la Comisión.”
