Fuente: CENDOJ ID CENDOJ: 28079130032009100429
Autor de la nota: Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidad de Navarra.
Resumen:
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación interpuesto por AMAC (Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares) contra la Sentencia de 18 de abril de 2007, de la sala de lo contencioso-administrativo de TSJ de Madrid de 18 de abril de 2007, confirmando la misma y las previas Resoluciones del Secretario de Estado de Industria y Energía de 18 de noviembre de 1999 desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la del Director General de Energía Nuclear de 23 de julio de 1999, sobre el almacenamiento del combustible gastado (residuos radiactivos de alta actividad) en las respectivas centrales de Vandellós II, Santa María de Garoña, José Cabrera, Trillo I, Ascó I, Ascó II, Cofrentes, Almaraz I y Almaraz II.
Los Directores de las Centrales Nucleares habían solicitado autorización para la puesta en marcha de una instalación de almacenamiento de combustible gastado mediante nuevos bastidores de almacenamiento compacto que sustituirían a los existentes.
El Ministerio autoriza tales modificaciones pero la recurrente entiende insuficientes tales autorizaciones al entender que las citadas centrales carecen de autorización Ministerial para llevar a cabo obras de adaptación de las piscinas y para dar a las mismas tal uso de almacenamiento, como también para cualquier otro tipo de almacenamiento que no fuese el mencionado inicial. Para ello solicitan la adopción forma inmediata las medidas de disciplina destinadas a impedir esas obras y usos, ordenando además de momento la suspensión cautelar de esas obras y usos.
La cuestión de fondo de la sentencia se basa en la pretensión de AMAC de que las centrales nucleares citadas contasen con nuevas autorizaciones, distintas de las originarias de funcionamiento y sus modificaciones, para el almacenamiento temporal y enfriamiento del combustible gastado en sus piscinas al entender que la autorización inicial de funcionamiento no ampara tales operaciones al haberse ampliado la capacidad de tales piscinas mediante nuevos bastidores de almacenamiento compacto que sustituirían a los existentes. AMAC sostiene que la ampliación de la capacidad de almacenamiento de las piscinas de las centrales nucleares para mantener en ellas los residuos radioactivos de las propias centrales sobre la base de las licencias iniciales otorgadas en su día para cada una de las centrales nucleares se ha efectuado de forma contraria a derecho, por no contar con las autorizaciones exigibles por la Ley de Energía Nuclear, vulnerándola.
El TSJ de Madrid y ulteriormente el TS entienden al igual que la Dirección General de Energía Nuclear la innecesariedad de nuevas autorizaciones dado que la propia autorización inicial de funcionamiento de las centrales nucleares implica la necesidad de hacer frente al almacenamiento temporal y enfriamiento del combustible gastado en sus respectivas piscinas hasta su traslado a emplazamientos definitivos.
Tanto en la sentencia recurrida del TSJM como en la sentencia del Tribunal Supremo se plantean varias cuestiones incidentales en relación con la prueba en el proceso, ambas planteadas por la recurrente AMAC. La primera es la relativa a la solicitud de un segundo informe pericial que es denegada por ser coincidente en su objeto con una prueba pericial ya aprobada y realizada; y la segunda, la recusación del perito de la citada prueba al ser técnico de ENRESA, empresa pública de gestión de residuos radiactivos, y entender el recurrente que por ello debe abstenerse al tener interés directo en el asunto. Entiende la parte recurrente que el hecho de que el perito trabaje para ENRESA tiene interés en este proceso, pues el acto recurrido es del Ministerio de Industria y ENRESA forma parte de la Administración del Estado y además con su intervención con motivo del problema a que se contrae este pleito se ha de concluir sin dificultad que Ministerio y ENRESA han actuado de acuerdo para no oponerse al control de tales residuos, de modo que, aunque ciertamente -no podía ser de otra forma.
Esta segunda cuestión incidental también es rechazada al entender tanto el TSJ como el TS que ENRESA, aunque pública, actúa con personalidad propia y autónoma respecto de la Administración General del Estado. Una última cuestión incidental planteada por el recurrente referida a la también recusación de los miembros de la Sala del TSJ por haber resuelto casos análogos es desestimada.
En consecuencia, el TS confirma en todos sus extremos la sentencia recurrida y condena en costas al recurrente.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de los fundamentos jurídicos de esta extensa sentencia que no tiene desperdicio:
Fundamento Jurídico Segundo in fine. Inadmisión de segundo informe pericial
“La parte sostiene en su motivo, al igual que hizo en la demanda contencioso administrativa, que el informe pericial ha resultado incompleto, tal como reconoce el propio perito y que hubiera sido relevante contar con un informe emitido por una Universidad pública que gozase de más garantías de imparcialidad y, probablemente, de mayor soporte técnico y personal que el emitido por un ingeniero especialista en energía nuclear dependiente de Enresa. La actora niega que buscase obtener un informe favorable y se refiere luego a cuestiones ajenas al contenido del motivo.
El motivo no puede prosperar. La negativa a solicitar un segundo informe pericial sobre las mismas cuestiones básicas en litigio es razonable por obvias razones de economía procesal que no necesitan de mayor justificación. Una cosa es que la pericia aprobada y practicada pueda resultar objetable -como se sostiene en otros motivos a examinar después y que, de ser cierto lo que en ellos sostiene la parte, podría conducir a la nulidad de la Sentencia-, y otra que deba considerarse una infracción procesal de la Sala juzgadora por no haber acordado de forma preventiva la realización de un segundo informe coincidente en su objeto con el primero.”
Fundamento Jurídico Tercero in fine. Sobre ENRESA y la recusación del perito.
Ya la STSJ de Madrid señaló que “la realidad es que el proceso se sigue ente la AGRUPACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (AMAC) y el MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA, por resolución de la Dirección General de la Energía, de fecha 23 de julio de 1999, sobre almacenamiento de residuos radioactivos procedentes de centrales nucleares. ENRESA ni es ni ha podido ser parte en este proceso. Entender lo contrario nos llevaría a que todas las empresas que trabajan para la Administración, de una u otra forma, en relación con tales residuos radioactivos están interesadas en este proceso y podían haber sido parte del mismo. Como se decía en el auto de 28 de septiembre de 2006 que resolvió el recurso de súplica presentado contra el auto desestimatorio de la recusación del perito, ENRESA desarrolla su actividad con independencia de la Administración demandada y ” entendemos, le resultará indiferente que el tratamiento de residuos nucleares adopte una forma u otra, mientras siga desempeñándolo ella y no otra entidad, lo cual no se discute en el presente litigio, que versa sobre la forma en sí de tratamiento. En consecuencia, ENRESA no puede considerarse interesada en el resultado del presente litigio, pues sea cual sea la decisión que en el mismo se adopte va a seguir desempeñando la función que tiene encomendada, el tratamiento de residuos nucleares. En definitiva ENRESA sólo podría tener interés en el presente litigio si se viese afectada en el desempeño futuro de su función como única entidad encargada de prestar los servicios, mas como tal circunstancia, entendemos, no se va a producir (mas allá de aspectos técnicos de tratamiento, que como empresa encargada se verá obligada a acatar), resulta ocioso entender que en el caso presente tenga interés alguno “.
En consecuencia si ENRESA no tiene interés en este proceso, pues no le va a afectar lo que aquí se resuelva, salvo en la forma de seguir realizando su trabajo, menos interés puede tener en lo que se resuelva en él, por un empleado de esta entidad, como es el perito actuante. Ello motivó que la recusación fuese desestimada y haya de ratificarse aquí lo que allí se resolvió.
Precisamente también, en un proceso sobre residuos nucleares, el Tribunal Supremo, en sentencia de la Sala 3ª, sec. 3ª, de fecha 23-12-2002, rec.841/1997 . Pte: Ledesma Bartret, Fernando, entendió que la Administración del Estado y ENRESA era entidades independientes y admitió a las dos como partes separadas la una de la otra.” (fundamentos de derecho primero a tercero)”
Esta argumentación la ratifica el TS al señalar que “Tiene razón la Sala y es preciso rechazar el motivo. Desde un punto de vista estrictamente formal, Enresa es una empresa pública con personalidad jurídica propia que actúa en forma autónoma respecto de la Administración del Estado, que no ha sido parte y que, por tanto, no tiene en principio intereses en el presente asunto que puedan verse afectados.
Si vamos más allá de los aspectos formales, como defiende la actora, se constata que efectivamente Enresa tiene entre sus funciones la gestión pública de los residuos radioactivos en sus diversas fases y facetas. En ese sentido, es verdad que las soluciones adoptadas por la Administración pública en el ejercicio de sus facultades en este terreno estarán normalmente estrechamente ligadas, si es que no predeterminadas, por los criterios adoptados por Enresa. Dicho esto, también es cierto que, como dice la Sala de instancia, la revisión judicial de una decisión de la Administración como la aquí impugnada no supondría para Enresa más que, en su caso, la rectificación de determinados criterios y procedimientos de actuación mantenidos anteriormente, pero no un perjuicio en sus intereses empresariales. Esto es, seguiría desempeñando sus mismas funciones pero habría de acomodar sus criterios a lo que se derivase de la Sentencia.
Y si esto sucede con la propia Enresa, tanto más podría decirse de la actuación como perito de un técnico que trabaje al servicio de Enresa. Desde luego habría que descartar que esa dependencia laboral afectase necesariamente a sus intereses, ya que en principio su actuación como perito no afecta a su relación laboral ni a otros intereses personales. Todo lo más podría sostenerse que sus criterios estuviesen predeterminados por su labor previa desarrollada en su trabajo y que, en esa medida, su criterio no pudiese ser considerado como un juicio técnico independiente sino, literalmente, sujeto a prejuicios. Sin descartar que tal situación pudiera darse en un caso concreto, no puede sin embargo afirmarse a priori de todo técnico que desempeñe tareas semejantes a las que se valoran en la pericia y sobre los que puede haber formado un criterio, que su opinión no pueda reputarse de independiente. Para llegar a esa conclusión en el presente caso hubiera sido necesario que la asociación recurrente hubiese acreditado que el perito hubiese actuado personal y directamente en el seno de Enresa en cuestiones como la objeto de pericia y hubiese orientado decisiones de la empresa pública que hubieran influido directamente en la decisión de la
Administración que es objeto de recurso. Las objeciones que la parte manifiesta a la independencia del perito son, por el contrario, juicios estrictamente genéricos que presuponen un interés de la propia Enresa, algo que ya hemos descartado: el mero hecho, afirma la parte, de que el perito sea un trabajador de la empresa pública “impide automáticamente reconocer imparcialidad al designado por la Sala”. En suma, entiende esta Sala que ni la empresa pública tiene intereses afectados por la litis, aunque sus funciones sean coincidentes con la materia objeto de la misma ni, en consecuencia, la pertenencia del perito a la empresa afecta de forma inevitable a su independencia como sostiene la actora.”
Fundamento Jurídico Cuarto: Sobre la supuesta falta de imparcialidad de la Sala juzgadora.
“Entiende la parte recurrente que los Magistrados de la Sala juzgadora no podían conocer del recurso por haber resuelto ya sobre el mismo en la Sentencia de 5 de febrero de 2.003, que fue anulada por esta Sala del Tribunal Supremo, por denegación indebida de prueba. Considera que los Magistrados que formaron Sala entonces descalificaron la actuación procesal de la parte y no gozaban ya de una actitud imparcial, por lo que debió admitirse la recusación que formularon en su momento.
El motivo debe ser rechazado de plano. Fuera del ámbito penal o sancionador y de la incompatibilidad, en dichos ámbitos, entre instrucción y resolución, no puede hablarse de contaminación o de juicios predeterminados de los magistrados por haber resuelto casos análogos o, como en el supuesto de autos, por haber sido anulada una previa sentencia sobre el caso. Los jueces y magistrados están sólo vinculados por la ley y a ella se deben atener, con respeto a la jurisprudencia constitucional y de este Tribunal Supremo, sin que la necesidad de dictar una segunda sentencia sea sino una circunstancia absolutamente regular en el ejercicio de la jurisdicción en la que no existe razón alguna para objetar o dudar de su imparcialidad.”
Cuestión de fondo. Fundamento Jurídico Quinto, in fine relativo a la normativa sobre el almacenamiento de residuos radioactivos y necesidad de nueva autorización.
“Nos encontramos en el presente asunto con un debate sobre el almacenamiento nuclear que tiene una vertiente jurídica y otra probatoria, estando ambas estrechamente ligadas. El artículo 28 de la Ley de Energía Nuclear, invocado por la actora, contempla un sistema de autorizaciones, pero el precepto se refiere a las distintas fases de la vida de las centrales, no de sus operaciones internas: así, se prevén autorizaciones para la selección de emplazamientos, la construcción, la puesta en marcha y el funcionamiento, el desmantelamiento y la clausura. No se contempla, por tanto, en dicho precepto nada sobre la cuestión que nos atañe, y es la conservación temporal de los residuos hasta su traslado para su almacenamiento definitivo.
Lo mismo ocurre en esencia con los artículos del Reglamento aplicable al supuesto de autos (aprobado por el Decreto 2869/1972, de 21 de julio, luego sustituido por el aprobado por Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre) cuya infracción se alega, los artículos 4 y 7 a 29 . En efecto, el artículo 4 se refiere a las autorizaciones sobre las diversas fases de la vida de las centrales, y los artículos 7 a 29 se dedican al desarrollo de los requisitos y tramitación de las autorizaciones previas (artículos 7 a 13), la de construcción (artículos 14 a 18 ), a la verificación prenuclear de la instalación (artículos 19 a 23 ) y a la autorización de puesta en marcha (artículos 24 a 37 ). En ninguno de dichos preceptos se refiere el Decreto específicamente a la cuestión controvertida.
Es verdad que el artículo 4 del Reglamento requiere también autorización para la ampliación o modificación de las centrales, por lo que podría argüirse razonablemente que la ampliación de la capacidad de almacenamiento temporal de las piscinas de enfriamiento requerían de la correspondiente autorización entendiendo que dicha ampliación constituía, cuando menos, una modificación de las instalaciones autorizadas. La asociación recurrente va en realidad más allá y en último término lo que sostiene es que en ningún caso las centrales contaron en ningún momento con la posibilidad de almacenamiento temporal o permanente de ningún tipo de residuos radioactivos y que, por tanto, el mismo se ha realizado en todo momento de forma ilegal.
Planteado así el asunto nos enfrentamos a las dos siguientes cuestiones: a) si existía la posibilidad del almacenamiento temporal de los residuos radioactivos con las autorizaciones iniciales y b) el papel de las autorizaciones otorgadas por la Administración para la ampliación y modificación de las piscinas de almacenamiento temporal.
a) Como hemos señalado antes, la Ley de Energía Nuclear no especifica nada respecto al almacenamiento temporal de los residuos radioactivos en las propias instalaciones de las centrales nucleares hasta tanto no sean transportados al emplazamiento definitivo. Por consiguiente, es preciso determinar si dicho almacenamiento temporal estaba ya incluido en las autorizaciones iniciales. Pues bien, por un lado hemos de convenir con la Sala juzgadora que los términos de la Ley de Energía Nuclear son lo suficientemente amplios y flexibles como para entender que la licencia inicial de las centrales incluía el almacenamiento temporal de los residuos nucleares hasta su traslado a emplazamientos de almacenamiento propiamente dichos.
A este respecto resulta decisiva la prueba obrante en autos sobre la práctica de dicho almacenamiento inmediato y temporal de los residuos en el normal funcionamiento de una central nuclear.
Así, la valoración de la prueba pericial efectuada por la Sala de instancia, en el sentido de que la misma autorización de funcionamiento de una central nuclear implica la necesidad de hacer frente al mantenimiento temporal, por muy breve que pueda ser éste, de los residuos radioactivos que se generan es, en contra de lo que sostiene la Asociación actora, plenamente fundada. Resulta de especial relevancia el que tres informes periciales, tanto el aportado por el perito como los elaborados por Enresa y, en especial, por el Consejo de Seguridad Nuclear son coincidentes a este respecto. Así pues, parece acreditado que el almacenamiento temporal es inevitable sea cual sea la técnica (cielo abierto o cerrado) que utilice la central, así como que las instalaciones primigenias de las centrales nucleares contaron a tal efecto desde su estructura inicial autorizada con piscinas para permitir dicho almacenamiento temporal y en donde se produce, mientras se conservan en ellas los residuos, el enfriamiento inicial de los mismos.
b) Menos problemas plantea la segunda cuestión, puesto que la Sala de instancia recoge en el fundamento de derecho primero como antecedentes (véase supra en el primer fundamento de esta Sentencia) datos que hay que considerar hechos probados y que, por lo demás, obran en autos, sobre la sucesivas autorizaciones de ampliación y obras en las piscinas de las distintas centrales nucleares para habilitar una mayor capacidad de almacenamiento de las mismas. Así las cosas es claro que el almacenamiento temporal en dichas piscinas, ampliados o modificadas de conformidad con las respectivas autorizaciones requeridas por el artículo 4 del Reglamento aprobado por el Decreto 2869/1972, resulta perfectamente regular. No deja de tener razón el Abogado del Estado a este respecto cuando afirma que el presente asunto surge mediante la creación un tanto artificiosa de un acto administrativo (la solicitud a la Administración de que emitiera diversas declaraciones admitiendo determinadas irregularidades en las centrales nucleares en relación con el almacenamiento de residuos nucleares) para poder recurrir actos administrativos que en su momento no fueron impugnados, como las referidas autorizaciones.”
