Autora de la nota: Marta García Pérez. Profesora Titular de Derecho Administrativo de la UDC. Coordinadora del grupo de investigación “Observatorio del Litoral”
Fuente: CENDOJ. Id Cendoj: 28079130052009100499
Palabras Clave: Ley de Costas, Reglamento de Costas, recuperación posesoria. Sentencia: motivación. Desviación de poder.
Resumen: El día 15 de febrero de 1.999, el Jefe de la Demarcación de Costas acordó la iniciación del procedimiento de recuperación posesoria de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en el Toro, Calviá, después de constatar sus características físicas y situación jurídica, y de la que no existía constancia de autorización o concesión administrativa que los amparase, todo ello en aplicación de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 22/1988, de 22 de julio, de Costas y su Disposición Transitoria 4ª.
El 25 de febrero de 1999, la entidad Palma de Mallorca de Inversiones, S.L. formuló alegaciones según las que estaba pendiente un procedimiento de caducidad de la concesión que amparaba la ocupación (de la que es titular OCIBAR S.A. y ella usufructuaria) contra el que se seguía un recurso contencioso-administrativo, y que había sido suspendido en vía administrativa, señalando que si se pretendió la caducidad de la concesión es porque las obras objeto de discusión se hallaban en concesión.
El 31 de marzo de 1.999 se dictó por la Demarcación de Costas de Baleares la Resolución objeto del presente recurso, declarando “recuperada la posesión de los terrenos ocupados por obras externas al plano de replanteo de la concesión otorgada por O.M. de 24-4-1977 y ordenar el cese de la ocupación ilegítima”, por considerar que las obras no se incluyen dentro del proyecto concesional aprobado.
Interpuesto recurso ordinario por la entidad actora, fue desestimado por la Resolución tardía de 22 de diciembre de 1.999.
Instalada la controversia en esta sede jurisdiccional la parte actora en su demanda para solicitar la nulidad de los actos administrativos impugnados, la sentencia de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo haciendo las siguientes consideraciones:
“TERCERO.- Delimitado de esta forma el ámbito del presente recurso, y rechazando por los propios argumentos de las resoluciones recurridas, las cuestiones suscitadas en relación a la competencia -sólo la tiene el Estado, cuya Administración debe asegurar la integridad y uso público de la ribera, cualesquiera que sean las competencias de la Comunidad Autónoma en relación con el Puerto concedido por el Estado-, la prejudicialidad de la cuestión penal (de la que se apartó la actora según pone de manifiesto la propia parte, no siendo el acto administrativo impugnado constitutivo de delito ni se ha dictado como consecuencia de infracción penal), la prescripción (la recuperación posesoria puede ejercitarse en cualquier tiempo) y la desviación de poder (aparte de no haber sido acreditada, no tiene, como se ha indicado, relación con el expediente de caducidad), el mismo debe quedar reducido al examen de la documentación aportada y obrante, tanto en el expediente administrativo como en los presentes autos, en relación con la existencia de los terrenos objeto de la recuperación.
(…) En resumen, de la apreciación conjunta de la documental obrante puesto en relación con las alegaciones de las partes resulta que los terrenos objeto de recuperación no aparecen que se incluyeran en las autorizaciones de 1.974 y 1.977, y así se desprende de las propias declaraciones del Jefe de la Demarcación -no obrantes en estos autos- y de los informes emitidos, pues el de fecha 14 de julio de 1.978 -en el que hace hincapié la actora- lo es sobre la licencia municipal de obras, pero referido solamente al bar-restaurante, no a las obras denunciadas (…)”.
La representación de Palma de Mallorca de Inversiones, S.L. preparó recurso de casación contra la sentencia de instancia formulando cinco motivos de casación, los dos primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y los tres restantes invocando el artículo 88.1.d) de la misma Ley:
1. Infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión. Cita como infringidos los artículos 24 de la Constitución y 53.2 y 56.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
2. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con resultado de indefensión. Se citan aquí como infringidos la disposición final primera de la Ley reguladora de esta jurisdicción y el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
3. Desviación de poder. Con cita de los artículos 6.4, 7 y 1252 del Código Civil, 386 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
4. Vulneración del principio general en cuya virtud nadie puede ir contra sus propios actos (artículo 9.3 de la Constitución).
5. Vulneración de los artículos 10.2 de la Ley de Costas, 15.3 del Reglamento de Costas y 1282 y 1258 del Código Civil, así como de las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de marzo, 4 de mayo y 19 de junio de 1998, 23 de marzo y 7 de octubre de 1999, 2 de junio y 17 de julio de 1987, 2 de junio y 30 de diciembre de 1986, 2 de febrero de 1982 y 3 de octubre de 1981.
El Tribunal Supremo declara no haber lugar al recurso de casación.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
1. En relación con el primer motivo de impugnación -vulneración de los artículos 53.2 y 56.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, habiéndose producido indefensión (vulneración del artículo 24 de la Constitución):
[…] “se alega que (…) el documento que sirve de sustento a la recuperación posesoria controvertida -acta y plano de replanteo de 8 de marzo de 1978- no figuraba en el expediente administrativo; y cuando a instancia de la Abogacía del Estado fue incorporado a las actuaciones, no se dio traslado del mismo a la parte recurrente.
El planteamiento de la recurrente no puede ser asumido pues sus manifestaciones no reflejan la realidad de lo sucedido. El documento a que se alude fue remitido a la Sala de instancia, a petición de la Abogacía del Estado, como complemento del expediente administrativo; y precisamente por ello, por ser parte del expediente, la Sala de instancia acordó que no procedía el traslado del documento a las partes sino su puesta de manifiesto en Secretaría (providencia de 26 de febrero de 2004 y auto de 31 de marzo de 2004 desestimatorio del recurso de suplica dirigido contra aquélla). Por lo demás, es notorio que la parte recurrente no sufrió indefensión pues pudo examinar el documento y, en efecto, conoció su contenido e hizo alegaciones sobre el mismo (…). No ha existido entonces la indefensión que se alega, y, en consecuencia, el motivo debe ser desestimado”.
2. En relación con el segundo motivo de impugnación – infracción de las normas reguladoras de la sentencia (artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con la disposición final primera de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa) por haber incurrido la sentencia en defecto de motivación al no haber examinado todos los elementos fácticos del litigio:
[…] “el hecho de que la sentencia no contenga una referencia exhaustiva a todos y cada uno de los documentos obrantes en el expediente o aportados a las actuaciones en modo alguno permite afirmar que la resolución que pone fin al litigio esté falta de motivación.
(…) de acuerdo con una consolidada doctrina constitucional, desde la perspectiva del derecho a la tutela judicial efectiva, como derecho a obtener una decisión fundada en Derecho, no es exigible un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se debate, sino que basta con que el Juzgador exprese las razones jurídicas en las que se apoya para tomar su decisión, de modo que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, esto es, la “ratio decidendi” que determina aquélla. No existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (…).
Así, frente a lo que señala la recurrente, no es cierto que para sustentar su decisión la Sala de instancia haya tomado en consideración exclusivamente el acta y plano de replanteo de 8 de marzo de 1978 . Según se explica en la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida que antes quedó transcrita, el texto y los gráficos contenidos en tales documentos se ponen en relación con las alegaciones de las partes y con otros elementos probatorios (se hace expresa referencia a los diversos informes emitidos y a las manifestaciones del Jefe de la Demarcación de Costas); y mediante una apreciación conjunta de todo ese material probatorio la Sala de instancia llega a la conclusión de que los terrenos objeto de recuperación posesoria no estaban incluidos en las autorizaciones de 1974 y 1977.
No hay, por tanto, falta de motivación, pues, como exige la jurisprudencia antes reseñada, la sentencia expone en grado suficiente las razones que permiten conocer cuáles han sido los datos fácticos y los criterios jurídicos que fundamentan la decisión”.
3. En relación con el tercer motivo de impugnación -desviación de poder, citándose como infringidos los artículos 6.4, 7 y 1252 del Código Civil, 386 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-:
[…] “La recurrente pretende sustentar la alegación de desviación de poder en el hecho de que la incoación del expediente de recuperación posesoria se produce después de haber conocido y tolerado la Administración las instalaciones durante más de 20 años, decidiéndose la apertura del expediente a raíz del interdicto de obra ruinosa que la recurrente entabló contra la concesionaria Ocibar, S.A., y de las vicisitudes ocurridas durante la tramitación de ese proceso -recusación del Presidente de la Sección de la Audiencia Provincial encargada de resolver el recurso de apelación; sustitución del Magistrado recusado y ulterior otorgamiento de amparo por el Tribunal Constitucional- pues fueron estas incidencias, junto a la “autodenuncia” que formuló la concesionaria Ocibar, S.A. en perjuicio de la recurrente, las que determinaron que se iniciase una “persecución a muerte” de los intereses de la recurrente en la concesión. Sin embargo, hay sólidas razones para rechazar la alegación de que la recuperación posesoria fue acordada por razones espúreas y para rechazar, en definitiva, que la Administración haya actuado con desviación de poder.
Debe notarse que, según el relato de la propia recurrente, aquellas incidencias que serían las generadoras de la persecución que dice haber sufrido se produjeron con la concesionaria Ocibar, S.A. y, a lo sumo, con la Administración autonómica (la recusación del Magistrado vino determinada por ser hermano del Jefe del Servicio Jurídico de la Comunidad Autónoma), sin que en tales incidencias tuviera intervención ni protagonismo alguno la Administración del Estado que es precisamente la que inicia, tramita y resuelve el expediente de recuperación posesoria. Por tanto, el enjuiciamiento de lo actuado y resuelto por dicha Administración no puede resultar interferido por aquellos datos o indicios a que alude la recurrente y debe centrarse, como así hizo la Sala de instancia, en la constatación de si los terrenos e instalaciones objeto de la resolución administrativa estaban o no incluidos en el ámbito de la concesión”.
4. En relación con el motivo cuarto de casación -vulneración del principio general en cuya virtud nadie puede ir contra sus propios actos (artículo 9.3 de la Constitución)-:
[…] “El hecho de que la Administración de Costas emitiese en su día informe favorable en el expediente de licencia de obras del bar-restaurante o de que por parte de dicha Administración haya habido otros actos tolerancia o muestras de inactividad en la defensa del dominio público de ninguna manera puede ser obstáculo para que esa misma Administración, una vez persuadida de que las instalaciones o parte de ellas exceden del ámbito de la concesión, realice las actuaciones necesarias para la recuperación posesoria del dominio público, que, debemos recordarlo, es inalienable e imprescriptible (artículo 132.1 de la Constitución y artículo 7 de la Ley 28/1988, de 28 de julio, de Costas)”.
5. En relación con el quinto motivo de casación – vulneración de los artículos 10.2 de la Ley de Costas, 15.3 del Reglamento de Costas y 1282 y 1258 del Código Civil, así como de las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de marzo, 4 de mayo y 19 de junio de 1998, 23 de marzo y 7 de octubre de 1999, 2 de junio y 17 de julio de 1987, 2 de junio y 30 de diciembre de 1986, 2 de febrero de 1982 y 3 de octubre de 1981-:
[…] “la recurrente señala que no se ha acreditado en este caso la concurrencia de los requisitos o presupuestos necesarios para que proceda el ejercicio de la potestad de recuperación posesoria y que, según los preceptos y la jurisprudencia que se citan, son: 1º/ que los actos contra los que se ejerce la potestad sean actos de perturbación y despojo: 2º/ que la Administración demuestre que la ocupación o usurpación se está realizando en dominio público y que no existe ninguna duda al respecto; 3º/ que el uso público debe haber sido obstaculizado por la persona contra la que se dirige la potestad recuperatoria.
No se entiende fácilmente el planteamiento de la recurrente. De un lado, resulta contradictorio afirmar que la Administración no ha justificado que nos encontremos ante terrenos de dominio público cuando la propia recurrente ha sostenido en todo momento -en el proceso de instancia y ahora en casación- que las instalaciones afectadas por la resolución de recuperación estaban comprendidas desde su origen en la concesión portuaria, lo que supone reconocer que están situadas en zona de dominio público. Por otra parte, sin necesidad de un especial esfuerzo probatorio puede y debe afirmarse que la existencia en el ámbito del dominio público de una piscina y un área de pistas de tenis -como instalaciones anejas al bar restaurante- comporta necesariamente un acto de ocupación que obstaculiza, si es que no impide de forma absoluta, el uso público de un espacio perteneciente al dominio público. De ahí que, no mediando concesión administrativa que ampare tales instalaciones, la decisión de recuperación posesoria deba considerarse justificada, tal y como declara la sentencia aquí recurrida”.
A la vista de todo lo anterior:
[…] “No ha lugar al recurso interpuesto por representación de la entidad PALMA DE MALLORCA DE INVERSIONES, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 13 de abril de 2005 (recurso contencioso-administrativo 762/1999)…”
