Jurisprudencia al día. Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Planeamiento urbanístico y desarrollo sostenible

Consejo de Redacción

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, de 17 de septiembre de 2009 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, Ponente: José Santos Gómez)

Autor de la Nota: Guillermo Godoy Vega, Becario de iniciación y apoyo a la investigación de la UDC

Fuente: CENDOJ. Id Cendoj: 41091330022009101224

Temas clave: Plan General de Ordenación Urbana; revisión; construcción en terrenos de un parque; calificación; discrecionalidad administrativa; desarrollo sostenible; principio de integración; Huella Ecológica; indeterminación del recurso.

Resumen:

Una comunidad de propietarios interpone recurso contencioso-administrativo contra resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de 28 de julio de 2006, que aprueba la Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla, referida a la construcción de una Biblioteca Universitaria en terrenos calificados como Parque.

La parte actora defiende que el proyecto de construcción de la biblioteca en ese terreno es contrario a las exigencias de protección de medio ambiente derivadas del art. 45 de la Constitución.

Destacamos los siguientes extractos:

“(…) El proyecto de construcción de la Biblioteca Central de la Universidad en el Parque del Prado de San Sebastián es radicalmente contrario a las exigencias de protección del medio ambiente que derivan del art. 45 de la Constitución, y conlleva la improcedente reducción de un espacio verde plenamente consolidado, produciéndose una inadmisible pérdida en la calidad de vida de los ciudadanos.

(…) se alega que la decisión es justificada y coherente con los objetivos y finalidades establecidos en los art. 3,8, 9 y 10 de la Ley 7/2002 y en el propio plan general, y suficientemente motivada en los documentos que integran el nuevo plan. En el punto 4.1 del capítulo VI de la Memoria del plan se expone extensa y razonadamente la importancia de articular una estrategia de integración de la Universidad en el nuevo modelo urbano. Ausencia de vulneración de las exigencias de protección de medio ambiente que derivan del 45 de la Constitución, por no producirse reducción del espacio verde e inexistencia de pérdida de calidad de vida de los ciudadanos

(…) El desarrollo sostenible se contiene en el Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992, que introdujo por primera vez en el plano del Derecho Comunitario una definición formal en su art. 2 La Comunidad tiene por misión… promover una desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un crecimiento durable y no inflacionista respetando el Medio Ambiente. El Tratado de Amsterdam lo define en su art. 2 La Comunidad tiene por misión promover… un desarrollo armonioso y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad… un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del Medio Ambiente…”. El principio de integración se recoge en el art. 6 del Tratado de Amsterdam, con el antecedente inmediato del Tratado de Maastricht y el Cuarto Programa de acción.

(…) La expresión del impacto de las ciudades en el territorio se puede medir con un indicador conocido como Huella Ecológica, que calcula en unidades de superficie productiva todas las necesidades materiales energéticas de la ciudad, incluyendo la extensión ocupada por edificaciones e infraestructuras (…)

(…) No puede aceptarse que el presente recurso contencioso administrativo sea indeterminado, pues el objeto del recurso quedó perfectamente de limitado en el escrito de interposición, sin que de los fundamentos del escrito de demanda y de los de contestación a la demanda se pueda albergar duda del mismo. Fundamentar la indeterminación en que no se impugna ningún precepto supone limitar la esencia de la jurisdicción contencioso administrativa a un positivismo que en ningún momento ha perfilado su naturaleza jurídica, pues ya en la originaria Ley Reguladora de la Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956, se eliminaba en su Exposición de Motivos cualquier atisbo de limitación de la jurisdicción al positivismo, cuando se expresaba: La estimación o desestimación de la pretensión básica -es decir, la declaración de ilicitud y, en su caso, la anulación del acto o disposición- depende de que el acto impugnado sea o no conforme a Derecho… Y refiere la conformidad o disconformidad del acto genéricamente al Derecho, al Ordenamiento jurídico, por entender que reconducirla simplemente a las leyes equivale a incurrir en un positivismo superado y olvidar que lo jurídico no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones. En la actual Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio 1998, se recogen los principios que emanan de la Constitución y que a su vez la Carta Magna asumió de la Ley de 1956, y tampoco puede encontrar amparo la alegación pues una inadmisión o desestimación por el indicado motivo vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva. Máxime cuando la actual Ley de 1998 ha ampliado considerablemente el objeto del recurso contencioso-administrativo, incorporando a las modalidades de recursos contra actos y disposiciones generales, las relativas a la inactividad de la Administración y a las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho, tratándose de esta forma, como señala la Exposición de Motivos de la Ley, de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración.

(…) En sentencia de 9 de julio de 1991 (RJ 1991/5737), el Tribunal Supremo destaca el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho, ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aún así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. La misma sentencia haciendo una referencia concreta a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1977 (RJ 1977/3502 ) subraya la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan, art. 12,3 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. (…)

(…) Como variante de la potestad de planeamiento debe considerarse la facultad de modificación y revisión del mismo y en este sentido debe indicarse que el Tribunal Supremo en sentencia de 13 de marzo de 1991 (RJ 1991/1998 ) expresa que el ius variandi en cuanto potestad administrativa de planeamiento urbanístico que es fundamentalmente discrecional, y que con seguimiento del procedimiento establecido -que incluye una abierta participación ciudadana-, configura el modelo territorial que ha de servir de marco a la vida de los administrados; eso sí, ajustándose a los principios generales del derecho que informan todo el ordenamiento jurídico – art. 1.4 del Código Civil – y armonizada tal potestad discrecional, y apoyada en datos objetivos exentos de error para alterar, modificar, revisar, o formular ” ex novo” un planeamiento urbanístico, dirigido primordialmente a la satisfacción del interés público. En sentencia de 25 de julio de 2006 EDJ 2006/257072, el Tribunal Supremo remite a su doctrina sobre el ius variandi e indica: “reiteradamente ha declarado la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencias de 17 de septiembre de 1982 EDJ 1982/5187, 28 de marzo de 1983, 9 de abril de 1984 EDJ 1984/2264, 7 de febrero de 1985 EDJ 1985/803, 24 de febrero de 1987 EDJ 1987/1514, 20 de junio de 1989 EDJ 1989/6311 y 20 de marzo de 1991 EDJ 1991/3065 , entre otras) que el límite al ius variandi de la Administración en la revisión del planeamiento viene determinado por la congruencia de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estándares legales acogidas en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan (…)

(…) En la sentencia de 26 de julio de 2006 EDJ 2006/257070, el Tribunal Supremo expresa: “la discrecionalidad administrativa en el ámbito urbanístico, como se indica en la STS 21.1.97 EDJ1997/10396 entre muchas otras, opera a través de la verificación de la realidad de los hechos, valorando si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquellos.” En reciente sentencia de 19 de diciembre de 2008 EDJ 2008/257070, el Alto Tribunal recuerda: “no conviene olvidar que el control jurisdiccional de la discrecionalidad en el ejercicio de la potestad de planeamiento ha de construirse, de un lado, sobre la comprobación y cotejo con la realidad de los hechos, pues la presencia de este elemento fáctico se sustrae a las alternativas inmanentes a la discrecionalidad y, de otro, sobre la apreciación de la decisión planificadora discrecional que debe tener la debida racionalidad, congruencia o coherencia lógica con aquéllos hechos determinantes”.

(…) Los edificios e instalaciones a implantar tendrán el carácter de mobiliario urbano, efímero y en precario, y estarán concebidas para integrarse en los jardines y paseos arbolados, de tal forma que no supongan interrupción alguna de los paseos y arbolados, entendiéndose como elementos propios de jardín y en el art. 35.2 respecto del Espacio Libre Central que regulaba los usos permitidos reitera en el último inciso del precepto que… lo importante es destacar que cualquier tipo de uso o edificación será de carácter temporal o efímero… (…)

(…) la revisión y por ende la nueva calificación no puede encontrar amparo en el art. 36

a) 1ª de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , pues la nueva solución propuesta, en modo alguno mejora la ordenación estructural, ni su capacidad o funcionalidad para afirmar una superación en el bienestar de la población, ni en el art. 36.2 a) 2ª de la misma Ley , pues la reducción del parque como suelo de destino público, no puede entenderse compensada por el traslado de los árboles a otros lugares, ya que el parque queda limitado al haberse seccionado una parte del mismo no solo cuantitativamente sino cualitativamente en la medida en que se encuentra en el centro de la ciudad. Tampoco se ha justificado tal y como dispone el art. 36.2 a) 2ª inciso segundo la innecesariedad del destino público del suelo, pues el parque público se justifica por si mismo (…)

(…) el RD. 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el reglamento de planeamiento, dispone al igual que el art. 10 de la Ley 7/2002, en su art. 19 que los Planes Generales Municipales de Ordenación contendrán las siguientes determinaciones de carácter general: b) Estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por el sistema general de comunicación y sus zonas de protección; el de espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante, y el de equipamiento comunitario y para centros públicos, y especifica en su apartado como determinación… d) Medidas para la protección del medio ambiente, conservación de naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos e histórico-artísticos, de conformidad, en su caso, con la legislación específica que sea de aplicación en cada supuesto. Como se indica en la demanda las sentencias del Tribunal Supremo de 27 de octubre de 1992 EDJ 1992/10521 y de 16 de noviembre de 1992 EDJ 1992/11252, sostienen que resulta difícil, por no decir imposible, apreciar irracionalidad en la reserva de unos terrenos para destinarlos a zona verde.

(…) Al proceder la estimación del recurso por otros motivos y estar pendiente a su vez de enjuiciamiento el recurso 858/2006, no enjuiciar las alegaciones en el presente recurso que se formulan en otro, no puede tacharse de incongruencia omisiva, en la medida en que el enjuiciamiento de la otra causa judicial por ser específica será más efectivo y pleno y un pronunciamiento en el presente condicionaría el fondo de la pretensión suscitada en el recurso pendiente. Por último, debe indicarse que la estimación del presente recurso contencioso administrativo se debe limitar a la anulación de la calificación de equipamiento de uso educativo, sin que proceda realizar una calificación sustitutiva que por discrecional estaría vetada a tenor de lo dispuesto en el art. 71.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción. En atención a lo anteriormente expuesto procede la estimación sustancial del recurso. (…)”

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