Sentencia del Tribunal de apelación de la Haya de 9 de octubre de 2018
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ECLI:NL:GHDHA:2018:2610
Temas Clave: Cambio climático; Derechos fundamentales; Emisión de contaminantes a la atmósfera; Instrumentos y protocolos internacionales; Países Bajos
Resumen:
A fecha de 23 de noviembre de 2015, el Estado apeló la decisión del Tribunal del Distrito de la Haya el 24 de junio de 2015. En su escrito de apelación de 12 de abril de 2016 presentó 29 motivos de apelación, a los que contestó la Fundación Urgenda mediante escrito de 18 de abril de 2017, respondido por el Estado a 27 de junio de 2017.
A fecha de 30 de abril de 2018, el Tribunal plantea una serie de cuestiones a las partes. El 28 de mayo del 2018 Urgenda y el Estado presentaron distintas pruebas que el Tribunal decide incluir en las actas de procedimiento.
La Fundación Urgenda solicita que se obligue al Estado a conseguir unos niveles de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para finales del año 2020 más ambicioso del que se puede prever por el contenido de las políticas llevadas a cabo por el Gobierno.
El pronunciamiento se inicia con una breve descripción de los tratados, acuerdos internacionales, propuestas políticas y de la actual situación a nivel global, europeo y neerlandés.
Urgenda (Urgent Agenda) es una plataforma ciudadana de la que forman parte distintos sectores de la sociedad. Está involucrada en el desarrollo de planes y medidas para la prevención del cambio climático. Se trata de una fundación cuyo fin, de conformidad con sus estatutos, es estimular y acelerar la transición hacia una sociedad más sostenible, empezando en los Países Bajos.
El pronunciamiento ofrece la siguiente relación de hechos:
– Menciona cómo desde la Revolución Industrial la humanidad ha consumido energía a gran escala predominantemente generada mediante combustibles fósiles cuya combustión produce CO2, parte del cual es liberado a la atmósfera donde permanece durante cientos de años y otra parte es absorbida por los océanos y los ecosistemas forestales. La capacidad de absorción de este gas está decayendo debido a la deforestación y al incremento de la temperatura del mar.
– El CO2 es el gas de efecto invernadero principal que junto con otros gases de efecto invernadero atrapa el calor emitido por la tierra en la atmósfera, (fenómeno conocido como el efecto invernadero). Cuanto más CO2 se emite a la atmósfera más intenso es el fenómeno, lo que agrava el calentamiento global. Los sistemas climáticos muestran una respuesta retardada a las emisiones de gases de efecto invernadero, lo que implica que los efectos de los gases que se emiten hoy serán patentes dentro de 30 o 40 años. Existen otros gases de efecto invernadero aparte del CO2, como el metano, el óxido nitroso y los gases fluorados que tienen un menor impacto en el calentamiento global y producen otro nivel de degradación.
– La concentración de los gases de efecto invernadero se mide en partes por millón (ppm). La abreviatura “ppm CO2-eq” (partes por millón equivalentes a CO2) se emplea para indicar la concentración de todos los gases de efecto invernadero combinados, convirtiendo otros gases de efecto invernadero que no son CO2 en CO2 en términos de cómo afectan al calentamiento. El nivel actual del calentamiento global es de 1,1ºC mayor en relación al inicio de la Revolución Industrial.
– El nivel actual de concentración de gases de efecto invernadero se sitúa en torno a 401 ppm. Las emisiones de CO2 de origen antropogénico prosiguen a escala global y durante las últimas décadas las emisiones globales de CO2 se han incrementado en un 2% anual, motivo por el cual no se ha abatido el calentamiento global. Existe un consenso generalizado desde el ámbito científico y la sociedad mundial en que la temperatura global no debería sobrepasar los 2ºC. En caso de que la concentración de gases de efecto invernadero no supere la 450 ppm para el año 2100, existe la posibilidad de lograr este objetivo. Sin embargo, durante los últimos años se ha venido desarrollando una nueva perspectiva que indica que esta temperatura no debería exceder de 1,5ºC, lo que implicaría alcanzar una concentración inferior a 430 ppm. Teniendo en cuenta estos puntos de partida, existe un presupuesto limitado de gases de efecto invernadero, en concreto de emisiones de CO2, conocido como “presupuesto de carbono”, “presupuesto de CO2” o “presupuesto de dióxido de carbono”. La comunidad internacional es consciente de que es necesario hacer algo para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y en particular de CO2. No obstante, esta urgencia se evalúa de maneras distintas dentro de la comunidad global. En este contexto, son varios los tratados, acuerdos y disposiciones que se han promulgado en el ámbito de las Naciones Unidas, dentro de la Unión Europea y por los Países Bajos.
– El calentamiento global se puede prevenir o reducir asegurando que se emita una menor cantidad de gases de efecto invernadero a la atmósfera. Esto se conoce como “mitigación”. Asimismo, se pueden tomar medidas para contrarrestar las consecuencias del cambio climático, como la construcción de diques de contención para proteger áreas bajas. A esto se le conoce como “adaptación”.
El pronunciamiento constata que el Estado apoya la meta de una reducción drástica de las emisiones de CO2 hasta terminar con las mismas por completo. Alude al Consejo Europeo, que ha decidido que la Unión debe lograr una reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero para el año 2020, de al menos un 40% para el año 2030 y de entre un 80-95% para el 2050, en relación con 1990. Para los Países Bajos esto se traduce en un objetivo de reducción mínimo del 16% en el sector no ETS y de un 21% en el sector ETS para el año 2020. ETS es la abreviatura de “European Emissions Trading System”, en español, Régimen de Comercio de Derechos de Emisión.
A los anteriores efectos, el Estado declara que se espera que en ambos sectores se logre una reducción de entre un 14 y un 17% para el año 2020, en relación con 1990. En el último Acuerdo de Coalición (2017), el Estado anunció que lograría una reducción nacional de por lo menos un 49% para 2030, en relación con 1990. En el año 2017, las emisiones de CO2 de los Países Bajos se habían reducido en un 13%, en relación con 1990.
Urgenda considera que los esfuerzos para la reducción de las emisiones, al menos para el periodo hasta el año 2020, no son lo suficientemente ambiciosos y solicitan, en primer lugar, que se obligue al Estado a lograr una reducción de manera que el volumen de gases de efecto invernadero acumulado se reduzca en un 40% o al menos en un 25% para finales del 2020, en relación con 1990.
En el pronunciamiento del Tribunal de Distrito, el juzgador ordenó una reducción de al menos un 25% para finales del 2020, en relación con 1990 y rechazó todas las peticiones de Urgenda. Urgenda no invocó motivos de apelación contra el rechazo de aquellas peticiones o de la reducción de más de un 25%, lo que implica que en este proceso de apelación no cabe atender a la solicitud de la reducción en más de un 25% para el año 2020 así como a las otras peticiones de Urgenda.
La sentencia de apelación enumera una serie de tratados, acuerdos internacionales, y propuestas políticas que conducen a la situación actual. En 1972 se celebra en Estocolmo la Conferencia de Medio Ambiente Humano de Naciones Unidas que culminó con la Declaración de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, asentando los principios básicos de la política ambiental internacional y de la legislación ambiental. A consecuencia de esta conferencia se estableció el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA, UNEP por sus siglas en inglés). El PNUMA y la Organización Meteorológica Mundial (OMM, WMO por sus siglas en inglés) crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPPC por sus siglas en inglés) en 1988 bajo los auspicios de la Organización de Naciones Unidas. El IPPC es una institución que publica informes en relación a las ciencias del clima y al desarrollo climatológico. El Tribunal se remite en la valoración de los hechos controvertidos contenida en este pronunciamiento a sus Informes de Evaluación Cuarto (2007) y Quinto (2013-2014).
En 1992 concluye la Convención de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático que desde su entrada en vigor ha sido ratificado por la mayoría de la comunidad internacional, incluidos los Países Bajos. Esta convención trata de proteger los ecosistemas terrestres de la humanidad y concibe un desarrollo sostenible para la protección de las generaciones presentes y futuras.
La sentencia reproduce varios artículos de la misma, empezando por el 2, que prevé el objetivo de lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Añade que dicho nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible.
Alude al artículo 3, que recoge varios principios como el de equidad, el principio de precaución y el de sostenibilidad que deben guiar la actuación de las partes para la consecución de este objetivo. Las partes asumen el compromiso de proteger los sistemas climáticos en el interés de las generaciones futuras, basado en el principio de equidad y de conformidad con sus responsabilidades y capacidades. Asimismo, deben tomar medidas de precaución para anticiparse a las causas del cambio climático y prevenirlas en la medida de lo posible, y no posponerlas en caso de que no exista una razonabilidad científica suficiente.
Cita el artículo 4, que realiza una división de los países en dos grupos: los países desarrollados del Anexo I y los países en vías de desarrollo en el Anexo II. Para esta clasificación toma en consideración cuestiones como las emisiones per cápita o la historia de las emisiones y sus recursos disponibles.
Por último, menciona el artículo 7 donde se establece la creación de la Conferencia de las Partes (COP) como órgano supremo de decisión de la Convención, y resume las reuniones de este órgano que han tenido lugar a lo largo de los años, desde Kioto en 1997, pasando por la famosa cumbre de París en 2015 y terminando con la más reciente que ha tenido lugar en Copenhague en 2017.
La sentencia toma en consideración dos informes del IPCC: i) el Cuarto Informe de Evaluación de 2007 donde se alude a las consecuencias que tendría superar los 2ºC, y ii) el Quinto Informe de Evaluación de los años 2013-2014 que prevé una posibilidad inferior al 66% de un incremento de la temperatura en 2ºC si la concentración de gases de efecto invernadero se estabiliza en 450 ppm frente al 50% que contemplaba el Cuarto Informe.
Asimismo, el pronunciamiento informa de que el PNUMA ha realizado informes desde el año 2010 acerca de la “brecha de emisiones”, que es la diferencia entre el nivel deseado de emisiones para un año concreto y los objetivos de reducción a los que se comprometen los países. En un informe del año 2013 puso de manifiesto que los compromisos adoptados están fallando y que las emisiones de gases de efecto invernadero se están incrementando en lugar de decrecer. Concluye que los objetivos de emisiones de los países del Anexo I combinados no son suficientes para alcanzar la reducción prevista para el año 2020 de entre un 25-40%, lo que implicaría una posibilidad menor de que para el año 2020 las emisiones se mantengan lo suficientemente bajas de cara a alcanzar el objetivo de mantener la temperatura global por debajo de los 2ºC. Dispone que a pesar de que se puedan tomar medidas de reducción posteriores que resulten suficientes para alcanzar los mismos objetivos, esto sería más difícil, más caro y conllevaría un riesgo mayor. En otro informe de 2017 establece que, a la luz del Acuerdo de París, deben tomarse medidas de mitigación más urgentes, remarcando que si la brecha de emisiones no se cubre para el año 2030 la consecución del objetivo de mantener la temperatura por debajo de los 2ºC es muy poco factible. Infiere que incluso si los objetivos de reducción fueran completamente implementados, un 80% del presupuesto de carbono que se corresponde al objetivo de temperatura de 2ºC se habría usado para el año 2030.
El juzgador cita el Acuerdo de París, que entró en vigor el 4 de noviembre del 2016 y cubre el periodo desde 2020 en adelante. Este Acuerdo aplica un sistema distinto que la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Cada país debe alcanzar un determinado objetivo atendiendo a su responsabilidad individual, siguiendo un método ascendente. Dispone que la temperatura global debe permanecer por debajo de los 2ºC en relación a los niveles preindustriales, estableciendo un límite de 1,5ºC. A efectos de lo anterior, corresponde a las partes diseñar planes climáticos nacionales o determinar contribuciones nacionales ambiciosas y cuyo nivel de ambición debe incrementarse con cada nuevo plan. En este Acuerdo, las partes llaman a intensificar y fortalecer los esfuerzos de reducción para el periodo 2020 de cara a alcanzar el objetivo para el año 2030 de un 40% de reducción. Se alude a la necesidad de terminar con el uso de combustibles fósiles por ser la causa de las mayores emisiones de CO2. Se espera que los países ricos financien medidas de apoyo a los países en desarrollo para la reducción de sus emisiones. Dispone que a partir del año 2020 no habrá distinción entre países del Anexo I y el Anexo II.
Atendiendo a los Tratados europeos, cita el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que contiene los objetivos ambientales que justificaron el establecimiento de distintas directivas, como la Directiva 2003/87/CE por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad. En ella se establece el objetivo de lograr una reducción de más del 20% en las emisiones, en particular a la vista del objetivo de reducción de un 30% planteado por el Consejo Europeo para el año 2020, condicionado a que otros países se aúnen. Aquellas empresas a las que les resulta de aplicación el sistema establecido por la Directiva únicamente podrán emitir gases de efecto invernadero si adquieren permisos de emisión que se pueden comprar, vender o acumular. La cantidad total de gases de efecto invernadero que las empresas sometidas a este sistema pueden emitir para el periodo 2013-2020 debe menguar anualmente en un 1,74% hasta lograr una reducción del 21% para el año 2020, en relación con el año 2005.
La Unión Europea dispuso en 2009 mediante la Decisión nº 406/2009/CE sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020, que el objetivo del 20% de reducción para el año 2020 tuviera efecto para los sectores no sometidos al sistema ETS y que los Países Bajos debían alcanzar un nivel de reducción de sus emisiones del 16%, en relación con el año 2005. Los sectores que quedan sometidos a este sistema debían adherirse al objetivo de ampliación de reducción en un 21%, en relación al año 2005. La Unión en su conjunto debería alcanzar una reducción en sus emisiones de entre un 26-27% en el año 2020, en relación con 1990.
En una carta de 12 de octubre de 2009, el ministro de Vivienda, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente informaba a la Casa de Representantes acerca de los objetivos de las negociaciones de la Conferencia de las Partes celebrada en 2015, en la que aducía que las reducciones de emisiones totales propuestas para los países desarrollados eran totalmente insuficientes si se quería alcanzar el objetivo de reducción de entre un 25 y 40% para el año 2020, el cual consideraba necesario para no superar los 2ºC de temperatura.
A partir del año 2011, los objetivos de reducción neerlandeses se ajustaron al objetivo conjunto de la Unión de reducción en un 20% para el año 2020, lo que para este país se tradujo en una reducción mínima de un 16% para el sector no ETS y de un 21% para los sectores ETS, en relación con el año 2005; de al menos un 40% para 2030 y 80-95% para 2040, cada uno en relación con 1990. El 6 de septiembre de 2013 se aprobó el Acuerdo sobre Energía para el Crecimiento Sostenible, que trataba de reducir el consumo de energía e incrementar la cuota de energías sostenibles.
En la decisión del Tribunal de Distrito se asumía que los Países Bajos alcanzarían una reducción de emisiones de CO2 de entre el 14 y 17% para 2020 en relación con 1990, basándose en sus políticas vigentes. Actualmente es del 23% (19-27% si tenemos en cuenta el margen de incertidumbre). Esta diferencia tiene origen en que las emisiones de CO2 tomadas en cuenta a partir del año 2020 fueron reajustadas (incrementadas) retrospectivamente. El Pronóstico Nacional de Energía, es un informe anual elaborado por distintos centros neerlandeses. En el año 2015 este informe se hacía eco de los cambios realizados en las guías del IPCC en relación a la metodología de determinación de los niveles de metano en la agricultura (expresados como CO2 equivalente), emisiones que se habían ajustado de forma generalizada (1990 – 2013). Estos cambios en la metodología tuvieron un efecto alcista en las estimaciones para el periodo posterior al 2013. En un comunicado de prensa de 18 de octubre del 2016, uno de los centros de investigación disponía que estos cambios se traducían en una reducción más potente de las emisiones de gases de efecto invernadero que las que se preveían con anterioridad. No obstante, el total de las emisiones comprendidas en el período 1990-2020 son mucho más elevadas que las que se preveían en el Pronóstico Nacional de Energía del 2014. El Informe infiere que esta reducción del 23% implica un escenario más desfavorable para el clima que el escenario de reducción del 17% contemplado en el Pronóstico Nacional de Energía de 2014.
Urgenda ha confirmado que la nueva metodología de cálculo es más acorde a la metodología del IPCC.
La Agencia de Evaluación Ambiental neerlandesa en un informe de 18 de noviembre del 2016 aludía a la rigidez del presupuesto de carbono y la necesidad de una política climática estricta a escala global que debería ser mucho más ambiciosa que la actual para los países involucrados y que las políticas neerlandesas deberían ser firmes para alinearse con el Acuerdo de París.
El Pronóstico Nacional de Energía del 2016 aludía a que los gases de efecto invernadero de los años 1990 a 2020 casi se habían reducido a los niveles impuestos por resoluciones judiciales. En relación al decrecimiento del 23%, disponía que si bien se acerca al objetivo del 25% que le corresponde a los Países Bajos, no queda exento de un margen incertidumbre.
De acuerdo con el Instituto Nacional de Salud Pública y Protección Ambiental las emisiones en CO2 equivalentes para los Países Bajos en 2017 habían caído en un 13% en relación con 1990. El Pronóstico Nacional de Energía de 2017 afirmaba que se mantendría ese porcentaje de reducción del 23%, si bien consideraba un margen de incertidumbre del 19 al 27%, que dependería en buena parte de la incertidumbre sobre el uso de plantas de combustión de carbón convencionales.
En el Acuerdo de Coalición de 2017 el Gobierno anunció un Acuerdo Climático con la intención de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero al menos en un 49% para 2030. Esta intención se repetía en la carta del Ministro de Asuntos Económicos, de 23 de febrero del 2018, en la que anunciaba el cierre de todas las plantas de combustión de carbón para el año 2030. Este objetivo del 49% se marcaba por encima del listón de la Unión Europea dado que la reducción del 40% para el año 2030 no es suficiente de cara a la consecución del objetivo de mantener la temperatura por debajo de los 2ºC. Los Países Bajos tienen unas emisiones de CO2 per cápita un poco más altas en comparación con otros países industriales. En términos de emisiones, los Países Bajos ocupan el puesto 34 en un ranking de 208 países. De los 33 países con mayores niveles de emisión, solo 9 tienen unas emisiones per cápita más elevadas y ninguno de ellos es un estado de la Unión Europea. El 85% de las emisiones de gases de efecto invernadero de los Países Bajos son de CO2, generadas en buena parte por el sector eléctrico. Las emisiones de CO2 apenas han caído en los Países Bajos desde 1990 y sin embargo se han incrementado durante los últimos años. La reducción se debía a la caída de las emisiones de otros gases de efecto invernadero. En el período 2008-2012 los Países Bajos lograron una reducción de CO2 equivalente de un 6,4%, mientras que en el mismo periodo los 15 estados miembros más grandes de la Unión Europea lograron una reducción de 11,8% y la Unión en su conjunto del 19, 2%. De hecho, entre el 30 y 50% de la reducción del periodo 2008-2012 se debió a la crisis. De no haber ocurrido la crisis económica las emisiones hubieran sido sustancialmente más elevadas en aquel periodo y la reducción habría sido bastante menor.
Una vez expuestos los antecedentes, el pronunciamiento alude a la petición de Urgenda de obligar al Estado a lograr una reducción del volumen de gases de efecto invernadero acumulados de por lo menos un 25% para finales del 2020, en relación con el año 1990, año de referencia en el protocolo de Kioto. Esta parte dice ser consciente de que se trata de un problema global y que el Estado solo puede intervenir en relación a las emisiones del territorio de los Países Bajos, que sus emisiones son pequeñas en términos absolutos y que la reducción que pretende representa una gota en el océano a escala global, considerando que el problema climático es transversal a nivel mundial. No obstante, considera que dado que los Países Bajos es uno de los países desarrollados contemplados en el Anexo I de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que se ha beneficiado del uso de combustibles fósiles desde la Revolución Industrial y que continúa beneficiándose de ellos a día de hoy, siendo uno de los países con mayor número de emisiones de gases de efecto invernadero per cápita en el mundo, principalmente de CO2. Aludiendo a razones de equidad, la Convención establece que son los países desarrollados quienes deben afrontar el liderazgo de la problemática a nivel nacional. Para Urgenda, los Países Bajos habían tomado esta senda cuándo formularon sus propios objetivos de reducción del 30% para finales del 2020. Ulteriormente, se ajusta este objetivo con el del 20% para el año 2020 del conjunto de la Unión, aparentemente debido a decisiones políticas. No obstante, el Estado no logra facilitar ninguna razón científica en materia climática que ampare está reducción. Mientras tanto, y a la luz del Acuerdo de París, los Países Bajos se han comprometido a lograr una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de cara a mantener la temperatura global por debajo de los 2ºC. También habían expresado su intención de alcanzar un límite en la temperatura global de 1,5ºC. Esta parte entiende que el Estado no puede eludir su responsabilidad bajo el argumento de que en términos absolutos las emisiones se han reducido. Asimismo, y en vista de lo anterior, entiende que ha actuado al margen de la legalidad, que su conducta vulnera los presupuestos sociales y es contraria al deber positivo y negativo de cuidado expresado en el artículo 2 (derecho a la vida) y 8 (derecho a la vida familiar que también ampara el derecho a la protección de influencias ambientales dañinas) del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
El Estado dice ser consciente de la problemática climática y la necesidad de reducir los gases de efecto invernadero para asegurar que la temperatura global permanezca por debajo de los 2ºC. Los Países Bajos se han comprometido con el problema del clima adhiriéndose a los objetivos de reducción de un mínimo del 40% para el año 2030 y de un 80-95% para 2050 con el conjunto de la Unión. Asimismo, se comprometieron a una reducción nacional del 49% para el año 2030. Sin embargo, los científicos climáticos también están de acuerdo en que otros parches de reducción son viables. Inciden que no hay una necesidad absoluta de reducir las emisiones en un 25-40% para finales de 2020. Infiere que el ámbito de las decisiones políticas incluye considerar todos los intereses implicados así como los de la industria, las finanzas, el abastecimiento energético, la salud pública, la educación y la defensa para elegir los parches de reducción más apropiados. Se trata de una cuestión política y el principio de separación de poderes prohíbe hacer juicios en relación a estas decisiones. El Estado enfatiza que todo ello es conforme a las obligaciones de la Convención y de los acuerdos internacionales. También alude a los efectos negativos, como el “efecto cama de agua” y la “fuga de carbono”. Se justifica por estar vinculado al sistema ETS, no pudiendo hacer más que lo que le permite aquel. Asevera que es muy relevante el hecho de que las emisiones son inferiores en términos absolutos y que el país no puede hacer una aportación mayor a la coyuntura climática de manera aislada. Presta atención particularmente que en términos científicos existen muchas incertidumbres en relación a la problemática climática y sus posibles soluciones. Insinúa que Urgenta subestima las posibilidades de adaptación. Añade que por el momento se espera que, basándose en las políticas adoptadas y propuestas, las emisiones se reduzcan en un 19-27% para finales de 2020, tomando en consideración la nueva metodología de cálculo del Pronóstico de Energía Nacional, aunque es posible que no sea absolutamente suficiente para cumplir con el pronunciamiento judicial apelado.
El Estado entiende que al amparo del artículo 34 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, Urgenda no puede fundar su apelación en los artículos 2 y 8 del mismo. A la vista de las alegaciones de las partes, la Corte asume por entero la disputa teniendo en cuenta que no puede permitir una reducción que vaya más allá del 25% para el año 2020.
Al igual que el Estado, el Tribunal de Distrito invoca el artículo 34 del Convenio Europeo de Derechos Humanos en relación al acceso a la Corte Europea de Derechos Humanos. Este precepto no reconoce las acciones en interés público pero establece que el Tribunal podrá conocer de una demanda presentada por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación por una de las Altas Partes Contratantes de los derechos reconocidos en el Convenio. Dado que el Convenio no da una respuesta en relación al acceso a las Cortes neerlandesas, esto queda dentro del ámbito del juzgador estatal. Ello implica que el artículo 34 no sirve como fundamento para negar la posibilidad de que Urgenda fundamente sus peticiones en los artículos 2 y 8 del Convenio. En este caso concreto, el Tribunal se remite al artículo 305 del Código Civil neerlandés que regula las acciones en interés de colectivos. Dado que Urgenda no actúa sólo en nombre de las futuras generaciones de neerlandeses sino de las generaciones presentes, el juzgador entiende que ostenta un interés suficiente para realizar su petición.
Urgenda basa su declaración de que el Estado ha actuado al margen de la ley en la sección 162 del Código Civil neerlandés y en los artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En relación a los artículos 2 y 8, el interés protegido por los mismos es, en el caso del primero, el derecho a la vida y en el segundo, la protección a la privacidad, a la vida familiar, el hogar y la correspondencia. Las cuestiones ambientales tienen incidencia en ambos derechos. En este sentido, el Gobierno tiene obligaciones de carácter positivo y negativo en relación a los intereses protegidos, incluyendo la obligación positiva de tomar medidas concretas para prevenir una futura violación de estos intereses. Considera que la infracción futura de estos intereses debe ser tomada en consideración aunque el interés concreto aún no haya sido afectado, cuando esté en peligro de serlo por un acto, una actividad o un evento natural. Esta obligación positiva de tomar acciones concretas para prevenir vulneraciones futuras tiene como límite que no implique una carga imposible o desproporcionada para el Gobierno. En el caso concreto, la naturaleza de una vulneración inminente es relevante y la protección efectiva frente a tal vulneración exige una intervención temprana por parte del Gobierno, que en este sentido tiene un gran margen de apreciación a la hora de elegir las medidas que va a tomar. En caso de que el Estado conozca que hay una amenaza real e inminente, debe tomar medidas de precaución para prevenir esta vulneración en la medida de lo posible. Por ello el Tribunal analiza los (inminentes) peligros climáticos declarados. Para ello, toma en consideración los razonamientos expuestos en la introducción de la sentencia en relación al mantenimiento de la temperatura global por debajo de los 2ºC. El Tribunal entiende que existe un peligro real en relación al cambio climático que afecta a las generaciones presentes de ciudadanos que deberán confrontar la pérdida de vida y perturbaciones en la vida familiar.
La controversia gira en torno a si se puede obligar al Estado a tomar medidas para alcanzar una meta de reducción de por lo menos un 25% las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con el año 1990 para finales de 2020. El Tribunal vuelve a citar los antecedentes ya expuestos, volviendo a los informes del PNUMA y del IPCC. Razona que a pesar de que los objetivos fijados en estos informes no suponen un estándar legal con efecto directo, entiende que sí confirman el hecho de que una reducción en las emisiones de CO2 de al menos un 25-40% para el 2020 es necesario de cara a prevenir los peligros del cambio climático. Considera que cuando en 2011 el Gobierno neerlandés adopta su propio objetivo de reducción del 30% para el 2020, confirma ese escenario de peligro climático y ambiental. No obstante este objetivo se reajustó a la baja, sin presentar ningún tipo de evidencia científico -climática, a pesar de que sí existen evidencias de que posponer las reducciones pueden contribuir a grabar el calentamiento global. El hecho de que la Unión Europea se marcará un objetivo del 20% en las reducciones de gases de efecto invernadero para el año 2020 no implica que la misma reconociera que sería necesario una reducción del 30% para el año 2030 si se querían prevenir cambios climáticos peligrosos.
El Tribunal establece la obligación de reducción de al menos el 25% para finales de 2020, tal y como estableció el Tribunal de Distrito, es conforme al deber de atención del Estado. Sin embargo, el Estado ha presentado varios argumentos justificando que no está obligado a tomar medidas de reducción adicionales a las que actualmente propone.
El pronunciamiento no considera válido el argumento de que el sistema ETS impide que los Países Bajos tomen medidas para reducir aún más las emisiones de CO2. El artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea establece que las medidas de protección adoptadas en virtud del artículo 192 del mismo Tratado no impiden que un Estado miembro mantenga y adopte medidas de protección más ambiciosas, siempre que dichas medidas estén en consonancia con los Tratados.
La producción del “efecto de cama de agua” ocurriría, según el Estado porque el límite de emisiones establecido para el sector ETS se aplica a la Unión Europea en su conjunto y consecuentemente rebajar las emisiones en los Países Bajos abre espacio para más emisiones en otros lugares de la Unión. El Tribunal entiende que esta presunción carece de verosimilitud dado que todos los Estados miembros están obligados a reducir sus emisiones.
En relación al riesgo de “fuga de carbono”, el Estado no prueba la existencia del mismo en caso de que los Países Bajos incrementaran sus esfuerzos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero antes de 2020.
El Estado argumenta que la adaptación y la mitigación son estrategias complementarias para limitar los riesgos del cambio climático y que Urgenda no ha apreciado las medidas de adaptación que el Estado ha tomado o tomará. El Tribunal entiende que este argumento tampoco es válido. Si bien es cierto que las consecuencias del cambio climático pueden amortiguarse mediante la adopción de medidas de adaptación, no queda probado que las consecuencias potencialmente desastrosas del calentamiento global puedan prevenirse adecuadamente mediante dichas medidas. Así, resulta que el establecimiento de las mismas no es óbice para dejar de reducir las emisiones de CO2 a mayor velocidad.
Además, el Estado ha argumentado que el porcentaje de reducción de emisiones del 25-40% en 2020 está destinado a los países del Anexo I en su conjunto, y que, por lo tanto, este porcentaje no puede tomarse como punto de partida para la reducción de emisiones de un estado miembro de forma aislada. A falta de justificación de la aplicación de un porcentaje menor de reducción de emisiones para los Países Bajos en relación al resto de países del Anexo I en su conjunto, el Tribunal, considerando una distribución proporcional al PIB per cápita, que ha servido como parámetro en la Decisión de la Unión Europea de Reparto de Esfuerzos para distribuir las reducciones de emisiones de la Unión entre los Estados miembros, entiende que los Países Bajos tienen uno de los PIB per cápita más altos de los países del Anexo I.
El juzgador reconoce que la coyuntura climática es un problema global y que el Estado no puede resolver este problema por sí solo. Sin embargo, razona que ello no libera al Estado de su obligación de tomar las medidas oportunas en su territorio dentro de sus capacidades, que sumándose a los esfuerzos de otros estados brindan protección contra los peligros del cambio climático.
El principio de precaución consagrado en el derecho internacional impide al Estado justificar sus actuaciones sobre la base de la incertidumbre, entre otras, en torno al cambio climático. El hecho de que no exista certeza científica sobre la eficacia del escenario de reducción ordenada no significa que el Estado tenga derecho a abstenerse de tomar otras medidas. La alta probabilidad de que ocurra es suficiente.
El Tribunal desestima las alegaciones del Estado sobre la falta de un vínculo causal ya que estos procedimientos se refieren a una reclamación por imposición de una orden.
Otro argumento esgrimido por el Estado y desestimado por el juzgador es que el tiempo disponible restante (hasta fines de 2020) es muy corto. La sentencia apelada (declarada provisionalmente ejecutable) no solo tiene más de tres años sino que el Estado ha reconocido la gravedad del problema del clima durante mucho tiempo. El pronunciamiento explica que los Países Bajos, como país altamente desarrollado, se han beneficiado de los combustibles fósiles durante mucho tiempo y aún se encuentra entre los países con las mayores emisiones de gases de efecto invernadero per cápita en el mundo. Es en parte por esta razón que el Tribunal entiende que el Estado debe asumir su responsabilidad.
El juzgador reconoce que, especialmente en nuestra sociedad industrializada, las medidas para reducir las emisiones de CO2 son drásticas y requieren sacrificios financieros y de otro tipo, sin olvidar que hay mucho en juego: el riesgo de cambios irreversibles en los ecosistemas mundiales y la habitabilidad de nuestro planeta. El Estado argumenta que el sistema de separación de poderes no debe interferir en estas cuestiones en las que ostenta el poder de decisión el gobierno legitimado democráticamente. Este argumento se rechaza porque, en primer lugar, el Estado viola los derechos humanos sino provee las medidas necesarias. Y en segundo porque la orden para reducir las emisiones dota al Estado de un amplio margen para decidir cómo puede cumplir con la orden.
El Estado también argumenta que limitar el volumen acumulado de emisiones, tal y como dispone el tribunal de distrito, solo puede lograrse mediante la adopción de legislación, por el parlamento o por organismos gubernamentales inferiores, lo que implícitamente supone una orden para crear legislación y que el Tribunal no está en posición de imponer dicha orden al Estado. Sin embargo, el Tribunal de Distrito consideró que el reclamo de Urgenda no versa sobre la actividad legislativa específicamente y que el Estado se mantiene completamente libre para determinar cómo cumplirá con la orden. El Estado no justifica que el cumplimiento de la orden únicamente pueda lograrse a través de la creación de legislación por parte del parlamento o de organismos gubernamentales inferiores. Urgenda ha argumentado que existen muchas opciones para lograr el resultado previsto y que no requieren la creación de legislación.
El Tribunal está obligado a aplicar con efecto directo los tratados en los que los Países Bajos son parte, incluidos los artículos 2 y 8 del CEDH, que forman parte de la jurisdicción neerlandesa e incluso tienen prioridad sobre las leyes holandesas que se desvían de ellas.
En resumen, la Corte considera que las alegaciones del Estado no son convincentes.
La sentencia concluye que el Estado ha hecho muy poco para evitar el cambio climático y está haciendo muy poco para ponerse al día en el corto plazo (hasta fines de 2020). Las metas para 2030 y más allá no eliminan la peligrosidad inminente de la coyuntura climática, lo que requiere que se tomen medidas inmediatas.
El Estado tampoco puede esconderse detrás del objetivo de reducción del 20% para 2020 a nivel de la Unión Europea. En primer lugar, la propia Unión Europea considera necesaria una mayor reducción en 2020. Se prevé que en su conjunto logre una reducción de 26-27% en 2020; sustancialmente más de lo acordado en un 20%. Después de 2011, los Países Bajos redujeron el objetivo del 30% que se habían propuesto, ajustándose a la baja hasta el 20% para 2020 a nivel de la Unión Europea, sin ningún fundamento científico y a pesar de conocer las graves consecuencias de las emisiones de gases de efecto invernadero para el calentamiento global.
En atención a todo ello, el Tribunal opina que el Estado no cumple con su deber de atención de conformidad con los Artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos al no querer reducir las emisiones en al menos un 25% para fines de 2020.En su pronunciamiento ha tomado en consideración que, según la política actual propuesta, los Países Bajos habrán reducido un 23% para 2020. Eso no está lejos del 25%, pero se aplica un margen de incertidumbre del 19-27%. Este margen de incertidumbre significa que existe una posibilidad real de que la reducción sea (sustancialmente) inferior al 25% y por ello considera que el mismo es inaceptable. Además, hay indicios claros de que las medidas actuales serán insuficientes para prevenir los peligros potenciales del cambio climático. Así, a pesar de que el Estado tiene un margen de apreciación para la toma de medidas concretas, ello no es óbice para no buscar la consecución del objetivo de una reducción mínima del 25% en 2020.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) 34. The Court shall first assess Urgenda’s ground of appeal in the cross-appeal. In conjunction with this, the Court shall also consider the State’s plea of Urgenda’s inadmissibility, explained in ground of appeal 1 in the appeal on the main issue, insofar as Urgenda also acts on behalf of individuals and future generations outside the Netherlands. Both issues are related to the extent that their assessment relies on regulations of a predominately procedural nature, namely Article 34 ECHR and Book 3 Section 305a of the Dutch Civil Code, respectively.
35. Like the State, the district court derived from Article 34 ECHR that Urgenda cannot directly invoke Articles 2 and 8 ECHR. In doing so, the district court fails to acknowledge that Article 34 ECHR (only) concerns access to the European Court of Human Rights (ECtHR). As is evident from this article, citizens, NGOs and groups of individuals have access to the European Court of Human Rights in Strasbourg – insofar as they claim violation of their rights enshrined in the ECHR. The ECtHR has explained this article as follows (in brief), namely that ‘public interest actions’ are not permitted and that only the claimant whose interest has been affected has access to the ECtHR . The ECtHR has not given a definite answer about access to the Dutch courts. This is not possible, as this falls within the scope of the Dutch judges. This means that Article 34 ECHR cannot serve as a basis for denying Urgenda the possibility to rely on Articles 2 and 8 ECHR in these proceedings.”
“(…) 40. The interest protected by Article 2 ECHR is the right to life, which includes environment-related situations that affect or threaten to affect the right to life. Article 8 ECHR protects the right to private life, family life, home and correspondence. Article 8 ECHR may also apply in environment-related situations. The latter is relevant if (1) an act or omission has an adverse effect on the home and/or private life of a citizen and (2) if that adverse effect has reached a certain minimum level of severity.”
“(…) 42. Regarding the positive obligation to take concrete actions to prevent future infringements – which according to the claim is applicable here – the European Court of Human Rights has considered that Articles 2 and 8 ECHR have to be explained in a way that does not place an ‘impossible or disproportionate burden’ on the government. This general limitation of the positive obligation, which applies here, has been made concrete by the European Court of Human Rights by ruling that the government only has to take concrete actions which are reasonable and for which it is authorised in the case of a real and imminent threat, which the government knew or ought to have known. The nature of the (imminent) infringement is relevant in this. An effective protection demands that the infringement is to be prevented as much as possible through early intervention of the government. The government has a ‘wide margin of appreciation’ in choosing its measures.
43. In short, the State has a positive obligation to protect the lives of citizens within its jurisdiction under Article 2 ECHR, while Article 8 ECHR creates the obligation to protect the right to home and private life. This obligation applies to all activities, public and non-public, which could endanger the rights protected in these articles, and certainly in the face of industrial activities which by their very nature are dangerous. If the government knows that there is a real and imminent threat, the State must take precautionary measures to prevent infringement as far as possible. In light of this, the Court shall assess the asserted (imminent) climate dangers.”
“(…) 53. The Court is of the opinion that a reduction obligation of at least 25% by end-2020, as ordered by the district court, is in line with the State’s duty of care.”
“(…) 54. The argument of the State that the ETS system stands in the way of the Netherlands taking measures to further reduce CO2 emissions fails. The starting point is that Article 193 TFEU states that protective measures adopted under Article 192 TFEU do not prevent a Member State from maintaining and adopting more ambitious protection measures, provided that such measures are in line with the Treaties. This means that measures that reduce CO2 emissions further than those ensuing from the ETS are permitted provided that these measures do not interfere with the functioning and the system of the ETS in an unacceptable manner. That this is bound to be the case due to the order imposed by the district court has not been substantiated by the State and is furthermore implausible.
55. According the State, a ‘waterbed effect’ will occur if the Netherlands takes a measure which reduces greenhouse gas emissions falling under the ETS system. The State argues that this will occur because the emissions cap established for the ETS sector applies to the EU as a whole. Less emissions in the Netherlands thus creates room for more emissions elsewhere in the EU. Therefore, national measures to reduce greenhouse gas emission within the framework of the ETS are pointless, or so the State argues
56. This argument falsely assumes that other EU Member States will make maximum use of the available emission allocation under the ETS system. Like the Netherlands, the other EU Member States have an individual responsibility to limit CO2 emissions as far as possible. It cannot be assumed beforehand that other Member States will take less far-reaching measures than the Netherlands. On the contrary, compared to Member States such as Germany, the United Kingdom, Denmark, Sweden and France the Dutch reduction efforts are lagging far behind. Moreover, Urgenda has argued, supported by reasons and on submission of various reports, including a report of the Danish Council on Climate Change (Exhibit U131), that it is impossible for a waterbed effect to occur before 2050 owing to the surplus of ETS allowances and the dampening effect over time of the ‘market stability reserve’. The State has failed to provide reasoning to contest these reports
57. The State also pointed out the risk of ‘carbon leakage’, which the State understands to be the risk that companies will move their production to other countries with less strict greenhouse gas reduction obligations. The State has failed to substantiate that this risk will actually occur if the Netherlands were to increase its efforts to reduce greenhouse gas emissions before 2020. The same applies to the related assertion of the State that more ambitious emission reductions will undermine the ‘level playing field’ for Dutch companies. The State should have provided substantiation for these assertions, especially considering that other EU Member States are pursuing a stricter climate policy (see legal ground 26). Moreover, in light of among other things Article 193 TFEU, it is difficult to envisage without further substantiation, which is lacking, that not maintaining a ‘level playing field’ for Dutch companies would constitute a violation of a particular legal rule
58. In this context, it is worth noting that the State itself has committed to reduce emissions by 49% in 2030, in other words, by a higher percentage than the one to which the EU has committed, for which these arguments are apparently not decisive.
59. The State has also argued that adaptation and mitigation are complementary strategies to limit the risks of climate change and that Urgenda has failed to appreciate the adaptation measures that the State has taken or will take. This argument also fails. Although it is true that the consequences of climate change can be cushioned by adaptation, but it has not been made clear or plausible that the potentially disastrous consequences of excessive global warming can be adequately prevented with adaptation. So while it is certainly logical for the State to also take adaptation measures, this does not take away from its obligation to reduce CO2 emissions quicker than it has planned.
60. The State has furthermore argued that the emission reduction percentage of 25-40% in 2020 is intended for the Annex I countries as a whole, and that this percentage can therefore not be taken as a starting point for the emission reduction an individual Annex I country, such as the Netherlands, should achieve. The State has failed to provide substantiation why a lower emission reduction percentage should apply to the Netherlands than for the Annex I countries as a whole. That is not obvious, considering a distribution in proportion to the per capita GDP, which inter alia has been taken as a starting point in the EU’s Effort Sharing Decision for distributing the EU emission reductions among the Member States. There is reason to believe that the Netherlands has one of the highest per capita GDP of the Annex I countries and in any case is far above the average of those countries. That is also evident from Appendix II of the Effort Sharing Decision, in which the Netherlands is allocated a reduction percentage (16% relative to 2005) that is among the highest of the EU Member States. It is therefore reasonable to assume that what applies to the Annex I countries as a whole should at least also apply to the Netherlands.
61. The State has also put forward that the Dutch greenhouse gas emissions, in absolute terms and compared with global emissions, are minimal, that the State cannot solve the problem on its own, that the worldwide community has to cooperate, that the State cannot be deemed the party liable/causer (‘primary offender’) but as secondary injuring party (‘secondary offender’), and this concerns complex decisions for which much depends on negotiations.
62. These arguments are not such that they warrant the absence of more ambitious, real actions. The Court, too, acknowledges that this is a global problem and that the State cannot solve this problem on its own. However, this does not release the State from its obligation to take measures in its territory, within its capabilities, which in concert with the efforts of other states provide protection from the hazards of dangerous climate change.
63. The precautionary principle, a generally accepted principle in international law included in the United Nations Framework Convention on Climate Change and confirmed in the case-law of the European Court of Human Rights (Tǎtar/Romania, ECtHR 27 January 2009, no. 67021/01 section 120), precludes the State from pleading that it has to take account of the uncertainties of climate change and other uncertainties (for instance in ground of appeal 8). Those uncertainties could after all imply that, due to the occurrence of a ‘tipping point’ for instance, the situation could become much worse than currently envisioned. The circumstance that full scientific certainty regarding the efficacy of the ordered reduction scenario is lacking therefore does not mean that the State is entitled to refrain from taking further measures. High plausibility, as described above, suffices.
64. The State’s defence of the lack of a causal link also fails. First of all, these proceedings concern a claim for imposing an order and not a claim for damages, so that causality only plays a limited role. In order to give an order it suffices (in brief) that there is a real risk of the danger for which measures have to be taken. It has been established that this is the case. Moreover, if the opinion of the State were to be followed, an effective legal remedy for a global problem as complex as this one would be lacking. After all, each state held accountable would then be able to argue that it does not have to take measures if other states do not so either. That is a consequence that cannot be accepted, also because Urgenda does not have the option to summon all eligible states to appear in a Dutch court.
“(…) 66. Insofar as the State wanted to assert that the remaining available time (until end-2020) is very short, this argument is rejected. Not only is the judgment (declared provisionally enforceable) over three years old, but the foregoing has shown that the State has known about the severity of the climate problem for a long time and that up to 2011 the State had focused its policy on a reduction of 30%. In this respect, it deserves further attention that the Netherlands, as a highly developed country, has profited from fossil fuels for a long time and still ranks among the countries with the highest per capita greenhouse gas emissions in the world. It is partly for this reason that the State should assume its responsibility, a sentiment that was also expressed in the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Paris Agreement.
67. Incidentally, the Court acknowledges that, especially in our industrialised society, measures to reduce CO2 emissions are drastic and require financial and other sacrifices but there is also much at stake: the risk of irreversible changes to the worldwide ecosystems and liveability of our planet. The State argues that for this reason the system of the separation of powers should not be interfered with, because it is not up to the courts but to the democratically legitimised government as the appropriate body to make the attendant policy choices. This argument is rejected in this case, also because the State violates human rights, which calls for the provision of measures, while at the same time the order to reduce emissions gives the State sufficient room to decide how it can comply with the order.
68. In this context, the State also argues that limiting the cumulated volume of Dutch emissions, as ordered by the district court, can only be achieved by adopting legislation, by parliament or lower government bodies, that this means that from a substantive point of view the order constitutes an order to create legislation and that the court is not in the position to impose such an order on the State. However, the district court correctly considered that Urgenda’s claim is not intended to create legislation, either by parliament or lower government bodies, and that the State retains complete freedom to determine how it will comply with the order. Even if it were correct to hold that compliance with the order can only be achieved through creating legislation by parliament or lower government bodies, the order in no way prescribes the content of such legislation. For this reason alone, the order is not an ‘order to create legislation’. Moreover, the State has failed to substantiate, supported by reasons, why compliance with the order can only be achieved through creating legislation by parliament or lower government bodies. Urgenda has argued, by pointing out the Climate Agreement (to be established) among other things, that there are many options to achieve the intended result under the order that do not require the creation of legislation by parliament or lower government bodies. The State has failed to refute this argument with sufficient substantiation”.
Comentario de la Autora:
La sentencia reconoce la importancia de la actividad de los Gobiernos en materia de la consecución de los objetivos de reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero, no sólo a nivel legislativo sino en la conceptualización global de sus actuaciones medioambientales y posibilita que organizaciones constituidas para la defensa de los intereses de los ciudadanos reclamen al Gobierno actuaciones encaminadas a la satisfacción de los compromisos adquiridos en virtud de tratados y acuerdos internacionales.
Asimismo, reconoce explícitamente la vinculación entre las políticas ambientales, el derecho a la vida y el derecho a la vida privada y familiar.
Este pronunciamiento puede servir de precedente para que otras organizaciones se animen a realizar actuaciones en el mismo sentido. Sin embargo, aún puede ser recurrido ante la Corte Suprema. En caso de que el Estado no cumpla la sentencia, queda abierta la posibilidad de que Urgenda lo lleve ante la justicia de nuevo.
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