Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 4 de marzo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3, Ponente: Rafael Villafañez Gallego)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ PV 1115/2015 – ECLI:ES:TSJPV:2015:1115
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Espacios naturales protegidos; Evaluación de impacto ambiental (EIA); Minería; Parques Naturales; Responsabilidad patrimonial de la administración
Resumen:
Esta sentencia estudia el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad titular de una cantera situada dentro del Parque Natural de Urkiola, contra el Acuerdo del Gobierno Vasco de 13 de marzo de 2012 por el cual se rechaza la solicitud de responsabilidad patrimonial de la sociedad actora derivada de la aprobación de la Ley 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la Ley de 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco.
Cabe, en primer lugar, realizar un resumen de los antecedentes del caso a fin de enmarcar la controversia jurídica:
-La sociedad actora titular de la cantera, venía desarrollando su actividad extractiva desde los años sesenta del siglo pasado.
-En 1989, en aplicación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, el Gobierno Vasco aprobó el Decreto 275/1989, de Declaración del Parque Natural de Urkiola, quedando la cantera ubicada dentro del ámbito a proteger.
En 1994, el Gobierno Vasco aprobó a través del Decreto 109/1994, el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, y en 1995, el Plan Rector de Uso y Gestión, en el que se permitían las actividades extractivas en la citada cantera, fijando la cota máxima que podría alcanzar la explotación.
-A partir de ese momento, la sociedad titular de la cantera instó, hasta en dos ocasiones, la solicitud de ampliación de la actividad extractiva a fin de alcanzar la cota máxima permitida. En una de estas solicitudes se otorgó un derecho menor al interesado, y la segunda no fue objeto de resolución. Finalmente, en el año 2006 el Gobierno Vasco aprobó una modificación del Plan Rector que reducía considerablemente el ámbito espacial de la actividad extractiva.
A resultas de esta modificación del Plan Rector, la sociedad interpuso una acción de reclamación de responsabilidad patrimonial que fue estimada, tras los avatares administrativos y judiciales, por sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 29 de septiembre de 2010.
-Desde el año 2007, la sociedad titular de la cantera vino ejerciendo la actividad extractiva conforme a su autorización, que reducía su ámbito de actuación considerablemente respecto de la cota máxima fijada inicialmente en 1995, siendo que el Gobierno Vasco le instó a fin de que elaborase nuevo Proyecto de explotación adaptado al Plan Rector de 2006. Dicho Proyecto es informado favorablemente por Técnico de Minas de la Oficina Territorial de Álava del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, concluyendo la administración minera que el nuevo Proyecto de Explotación presentado es conforme con el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Natural del Urkiola. Asimismo, comienza la empresa titular los trámites para la evaluación de impacto ambiental.
-En este íter temporal, se publica la Ley 1/2010, de 11 de marzo, de modificación de la Ley 16/1994, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco, la cual impide la futura continuación de la explotación de la cantera, al vetar dentro de los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos la posibilidad de llevar a cabo explotación minera alguna, así como la ampliación espacial o temporal de las ya existentes. No obstante, continuaba la tolerancia a las actividades extractivas existentes conforme a su autorización vigente.
Con posterioridad a la aprobación de esta modificación legislativa, el Gobierno Vasco archivó la solicitud de autorización.
La sociedad titular de la actividad extractiva interpreta que la Ley 1/2010, aún siendo un acto legislativo, esconde un acto dirigido a poner fin a la cantera que venía explotando desde los años sesenta del siglo pasado, para lo cual interpone una reclamación de responsabilidad patrimonial de la administración, pretendiendo la cantidad de 4.835.530,42 euros. La sentencia objeto de este comentario analiza el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Gobierno Vasco que desestimaba esta reclamación.
Pues bien, la sociedad actora, aduce, en síntesis, que existe un acto legislativo de naturaleza no expropiatoria que produce un daño singular sobre derechos o intereses económicos legítimos. No obstante, la Sala acuerda desestimar el recurso contencioso-administrativo, al entender que se está ante la presencia de una delimitación general del contenido del derecho y no de una privación singular, con cita de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recaída al respecto.
Destacamos los siguientes extractos:
“Tampoco en el presente caso, por tanto, nos encontramos en presencia de una privación de propiedad alguna o de bienes y derechos patrimoniales sobre los terrenos en que se ubica la explotación minera de la sociedad actora, sino únicamente ante el establecimiento de limitaciones dotadas de vocación de generalidad respecto a los usos y actividades permitidos “dentro de los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos” en función de la conservación de los espacios a proteger. En relación con esto último, la Ley justifica en su Exposición de Motivos la ordenación general que introduce y que se basa en la ponderación de los bienes e intereses que deben prevalecer en orden a la conservación de la naturaleza. Así, en el segundo párrafo, se afirma que: “desde la perspectiva de la utilización del patrimonio natural, los principios inspiradores se centran en la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística, en la incorporación del principio de precaución en las intervenciones que puedan afectar a espacios naturales y/o especies silvestres, en contribuir a impulsar procesos de mejora en la sostenibilidad del desarrollo asociados a espacios naturales protegidos, en la promoción de la utilización ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural y en la integración de los requerimientos de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y la biodiversidad en las políticas sectoriales”. En el segundo párrafo se menciona por la Exposición de Motivos que dichas directrices ” han sido incorporadas al ordenamiento jurídico estatal por medio de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad “. Y, por último, en el decimotercer párrafo, la Ley concluye que: ” Ejemplos como el expuesto hacen difícil creer que directrices como las al principio señaladas, que deben regir en el ordenamiento jurídico a la hora de proteger las áreas naturales que en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de su diversidad geológica, incluidas sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente (definición jurídica de parque natural), sean compatibles con que la ley permita, dentro de los límites de las áreas naturales, explotaciones extractivas de recursos naturales como las canteras, con un alto impacto sobre el entorno, no sólo por las importantísimas afecciones en el paisaje, sino también por las debidas a sus específicos procesos productivos, como son las voladuras, generaciones de enormes cantidades de polvo, ruido, vibraciones, gran tráfico de vehículos pesados, contaminación de acuíferos y de ríos del entorno “.
El hecho de que en la Exposición de Motivos de la Ley 1/2010 se haga referencia individualizada a la cantera de Zalloventa no enerva la conclusión expuesta. Se trata, a nuestro juicio, de una demostración que el legislador utiliza para poner de relieve las ” incongruencias en la práctica habitual a la hora de realizar la planificación territorial en la CAPV ” ¿párrafo tercero-, en relación a ” la política de implantación de las explotaciones de canteras que existen en nuestra Comunidad” párrafo cuarto-. ” Ejemplos como el expuesto”, dice literalmente la Exposición de Motivos en su párrafo decimotercero.
Por otra parte, no consideramos que la Ley sobrepase el límite marcado por la doctrina constitucional, por ejemplo, en la sentencia 204/2004, antes aludida, al exigir que “la delimitación legal del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial”. En el presente caso, por una parte, el art. 21 de la Ley 16/1994, norma en que se ubica la modificación legal controvertida, reconoce que ” la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualquiera que fuere la forma en que se produjera, conllevará para sus titulares el derecho a obtener la pertinente indemnización”. Por otra parte, la Disposición Transitoria de la Ley 1/2010 respeta, en su primer párrafo, las ” explotaciones mineras existentes a fecha de la aprobación de la presente Ley dentro de los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos”, en relación con las cuales únicamente se introduce la limitación relativa a que “no podrán ampliar su explotación dentro de dichos espacios ni a través de nuevos proyectos ni por modificación de los que se hallen en ejecución en el momento de la entrada en vigor de la modificación del art. 17 “. Y, en el segundo párrafo, se respeta igualmente la duración de los permisos y proyectos pues únicamente se impone por la Ley que: “Terminada la actividad de explotación dentro de los límites y zonas de afección de los espacios naturales protegidos conforme a los permisos y proyectos actualmente en vigor, las personas físicas o jurídicas titulares deberán ejecutar los proyectos de restauración en vigor y desmantelar todas las instalaciones existentes, tanto las relacionadas directamente con la explotación como las llamadas de beneficio”.
En consecuencia, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo pues no concurre uno de los presupuestos esenciales para que prospere la acción de responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria. En concreto, no se ha justificado por la sociedad recurrente que, en el presente caso, exista la privación singular que habilitaría la operatividad del art. 21 de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco , en relación con el inciso “cuando así lo establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos” del art. 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Lo que implica, por tanto, que deba declararse la conformidad a Derecho de la actividad administrativa impugnada y que deban rechazarse el resto de pretensiones ejercitadas en la demanda, sin necesidad a tal fin de examinar el resto de cuestiones planteadas por las partes”.
Comentario del Autor:
Si bien la diferenciación entre lo que es una delimitación general del derecho de propiedad respecto de lo que es una privación singular, ha sido objeto de constante estudio por parte de la doctrina y con una profusa y rica jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional, no está de más reseñar esta sentencia en cuanto afecta a un Parque Natural. Cabe recordar en este momento que, según datos extraídos del Informe de la Fundación Catalunya-La Pedrera, más del 60 por ciento de las áreas protegidas en España están en manos privadas. En el trasfondo de esta sentencia se halla el difícil binomio entre propiedad privada y protección ambiental, y como el legislador y la propia administración deben gestionar los espacios protegidos en colaboración (o imposición, como ocurre en este caso) con sus propietarios, quienes indudablemente cuentan con un papel preponderante en esta tarea.
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