Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 2 de octubre de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Ángel Ruiz Ruiz)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ PV 2769/2019 – ECLI:ES:TSJPV:2019:2769
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Ayuntamientos; Contaminación de suelos; Suelos
Resumen:
En un local situado en el municipio de Bilbao, una mercantil solicitó y obtuvo licencia para la construcción de un albergue, emplazamiento en el que previamente había funcionado una imprenta (Resolución de 20 de julio de 2016, del Concejal Delegado del Área de Planificación Urbana del Ayuntamiento de Bilbao).
En la tramitación del expediente de la licencia municipal para la instalación de dicho albergue, no se había instado la declaración de calidad del suelo por el órgano ambiental autonómico que exigía el artículo 23 de la Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo de País Vasco, dado que se había desarrollado la actividad de imprenta en el local. Actividad esta de artes gráficas que es potencialmente contaminante según dicha norma. Conviene advertir que, ya con posterioridad a que se concediese la licencia, en concreto el 13 de febrero de 2018, se solicitó la declaración de la calidad de suelo al órgano competente autonómico, siendo que mediante Resolución del “Director Ambiental” se declaró, ya por fin, que el suelo del local no estaba contaminado ni existía obstáculo legal para el ejercicio de la actividad.
En cualquier caso, la comunidad de propietarios afectada interpuso recurso contencioso-administrativo contra la licencia, al entender que la concesión de la licencia municipal, sin la previa declaración de la calidad del suelo por parte del órgano ambiental, incurría en el supuesto de nulidad de pleno derecho, en aplicación del artículo 26.1 de la antedicha Ley 4/2015, de 25 de junio, en cuya virtud «serán nulas de pleno derecho las licencias, autorizaciones y demás resoluciones emitidas por el órgano sustantivo, sin pronunciamiento favorable del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, emitido en el marco de los procedimientos de declaración en materia de calidad del suelo, en los supuestos en los que estos resulten exigibles o sin que haya transcurrido el plazo máximo de resolución de los mismos conforme a lo regulado en el capítulo siguiente».
No obstante, el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 5 de Bilbao, dictó sentencia el 18 de junio de 2018, en la que sólo estimaba parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, pues en vez de declarar la nulidad de pleno derecho de la licencia, únicamente determinaba su anulación, ordenando la retroacción de las actuaciones a la fase de dictado de la resolución recurrida, para que el Ayuntamiento dictase nueva resolución final conforme a derecho, previa valoración de la resolución de 13 de febrero de 2018 del Director de Administración Ambiental que declaró la calidad del suelo.
Es por ello que la comunidad de propietarios procedió a apelar la sentencia citada, al entender que no procedía la anulabilidad sino que era un supuesto de nulidad de pleno derecho. Básicamente, aludía que la sentencia había incurrido en un supuesto de incongruencia omisiva, al no haber resuelto precisamente sobre dicha petición de nulidad de pleno derecho.
De esta manera, y una vez constatado por la Sala que la licencia municipal de obras se había concedido sin que se hubiese obtenido la previa declaración de calidad del suelo, decreta la nulidad de pleno derecho, estimando el recurso de apelación. Resulta también interesante la reflexión que efectúa la Sala a la hora de valorar los argumentos de alguna de las partes demandadas inicialmente, en el sentido de que los suelos no se encontraban incluidos en el Inventario de suelos que soportan o han soportado actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo. A tal efecto, aplica el artículo 46.3 de la norma autonómica (Ley 4/2015, de 25 de junio), el cual señala que este Inventario ostenta un carácter meramente informativo, sin que resulte determinante para la aplicación de las obligaciones dimanantes que se derivan de un suelo contaminado.
Destacamos los siguientes extractos:
“A continuación debemos analizar el segundo de los motivos del recurso de apelación, que incide en lo que sí analizó la sentencia apelada, por ello si estamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 26.1 dela Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo, nulidad de pleno derecho de la resolución de 20 de julio de 2016, porque concedió licencia sin previo pronunciamiento favorable del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, emitido en el marco de los procedimientos de declaración en materia de calidad del suelo en los supuestos que resulte exigible.
Ya veíamos como la sentencia considera que estábamos ante un supuesto en el que preceptiva era la declaración de calidad del suelo, pero da relevancia a que tal declaración se produjo por resolución de 13 de febrero de 2018 del Director de Administración Ambiental, en procedimiento iniciado con posterioridad a la resolución municipal que concedió la licencia, por lo que va a rechazar que al ser favorable tuviera incidencia en relación con la pretensión ejercitada de nulidad de pleno derecho, con lo que, en el fondo, va a concluir que estaríamos ante un supuesto de disconformidad de derecho con vicio de anulabilidad, que es por lo que acordó la retroacción de las actuaciones, previa nulidad de la resolución recurrida, para que el Ayuntamiento, previa valoración de la resolución del Director de Administración Ambiental, dictara nueva resolución final conforme a derecho.
La Sala debe acoger el motivo que incorporó el recurso de apelación, porque, con independencia de la conclusión a la que se ha llegado sobre la conformidad de la licencia, con la normativa del Plan General de Ordenación Urbana, sobre la situación tolerada, debemos concluir que la licencia recurrida en la instancia fue un acto nulo de pleno derecho, siendo de aplicación el supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 26.1 dela Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo”.
“Es cierto que la concreta parcela no se encontraba incluida en el Decreto 165/2008, de 30 septiembre, de inventario de suelos que soportan o han soportado actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, publicado en el Boletín Oficial de País Vasco núm. 204 de 24 de octubre, al que se remite la Disposición Transitoria 4ª de la Ley 4/2015, al establecer que en tanto no se proceda a su actualización, el inventario de suelos con actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo era el aprobado por el citado Decreto 165/2008, de 30 de septiembre.
Con posterioridad, enlazando con el mandato de la Disposición Adicional 4ª de la Ley 5/2015, fue por Orden de 21 de diciembre de 2017 del Consejero de Medio Ambiente, Planificación Territorial y Vivienda por la que se procedió a la actualización del inventario de suelos que soportan o hayan soportado actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, publicada en el Boletín Oficial del País Vasco de 5 de enero de 2018, con la que se reconoce que está incluida ya la parcela en el inventario.
La no inclusión en el inventario, al margen de otros efectos que se pudieran derivar de ello, no condiciona el vicio de nulidad de pleno derecho en el que se incurrió por el Ayuntamiento de Bilbao al conceder la licencia en relación con una parcela que había soportado actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, dado que debemos partir de a que así lo era ya incluso con carácter previo a estar en el inventario, por tratarse de una actividad de artes gráficas, servicios anexos CNAE 22.2, actividad recogida en el listado del Anexo I de la Ley 4/2015, de 25 de junio, de actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo.
Debemos tener presente que la citada ley, al regular los instrumentos de la política de suelos, se detiene en el inventario en su art. 46, precepto que recoge lo que sigue:
< < Inventario de suelos con actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo.
1.- A fin de facilitar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta ley, el órgano ambiental dela Comunidad Autónoma mantendrá un inventario de suelos que soporten o hayan soportado actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, en el que se recogerá de manera permanente, integrada y actualizada la información de que dispone el órgano ambiental en relación con dichos suelos.
2.- El inventario, cuyo acceso será público y gratuito, será objeto de revisiones globales con una periodicidad mínima de cinco años, garantizándose en el marco del procedimiento de revisión la necesaria participación pública.
3.-En todo caso, las obligaciones recogidas en esta ley derivan de que el suelo soporte o haya soportado una actividad o instalación potencialmente contaminante del suelo y no de la inclusión del mismo en el inventario, teniendo éste un carácter meramente informativo > >.
Aquí es relevante lo que señala el punto 2, en cuanto establece que, en todo caso, las obligaciones recogidas en la ley derivan de que el suelo soporte o haya soportado una actividad o instalación potencialmente contaminante del suelo y no de su inclusión del mismo en el inventario, porque éste tiene carácter meramente informativo”.
Comentario del Autor:
El régimen jurídico que establece el control y limpieza de los suelos contaminados es relativamente nuevo, siendo que hasta finales del siglo pasado no se contaba propiamente con un instrumento normativo de rango legal que permitiera la protección de los suelos contra la contaminación (Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos). Desde entonces mucho se ha avanzado, estableciendo un control administrativo que hoy se plasma en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y en las diferentes normas autonómicas aprobadas a tal efecto.
Ciertamente la sentencia examinada tiene su parte central en una cuestión procedimental, al respecto de si el juzgador de instancia debía aplicar el vicio de anulabilidad o de nulidad de pleno derecho, a la licencia de obras otorgada sin contar con la declaración de calidad de suelo exigida. Bien parece que, ante la existencia de esta declaración del órgano ambiental posterior al otorgamiento de la licencia, el Juzgado adoptó una posición “voluntarista”, intentando salvar el procedimiento administrativo inmediatamente anterior al acto mismo de otorgamiento de la autorización municipal. En cualquier caso, pone bien a las claras la importancia que el tema de la contaminación de suelo ha adquirido en el ordenamiento español.
Enlace web: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 2 de octubre de 2019
