Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 15 de junio de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Antonio Alberdi Larizgoitia)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ PV 2189/2018 – ECLI:ES:TSJPV:2018:2189
Temas Clave: Autorización ambiental integrada; Declaración de impacto ambiental; Evaluación de impacto ambiental (EIA); Procedimiento administrativo
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo por parte de los ayuntamientos de Oiartzun, Hernani y Usurbil, contra las Órdenes del Gobierno Vasco por las cuales se desestimaban los recursos de alzada promovidos por dichas entidades locales contra la Resolución de 11 de abril de 2016 de la Viceconsejería de Medio Ambiente del Gobierno Vasco por la que se modifica la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) y la Autorización Ambiental Integrada (AAI) concedidas para el proyecto de valorización energética de residuos en el término municipal de San Sebastián. Estas modificaciones atendían a una reducción de las capacidades de tratamiento del proyecto, entre otras cuestiones. De hecho, según se desprende de la lectura de la sentencia, lo único que se modificaba era la AAI, por cuanto se entendía que no era necesaria la realización de una nueva evaluación ambiental dadas las alteraciones planteadas.
Hay que tener en cuenta, con carácter previo, que estamos ante una de las autorizaciones de la conocida como “Incineradora de San Sebastián”, que se trata de una instalación ciertamente polémica en el ámbito de Guipúzcoa (en alguna ocasión ya hemos hecho mención a recursos interpuestos contra este proyecto en esta REVISTA). Además, en el iter procedimental de las autorizaciones y licencias necesarias para llevar a cabo esta obra, así como en la contratación pública para su construcción, han existido cambios de gobierno en la Diputación Foral de Guipúzcoa, con planteamientos bien distintos sobre la necesidad de ejecución de una infraestructura de estas características. Estas cuestiones deben tenerse en cuenta para entender el pronunciamiento judicial examinado, entre otras razones porque, como puede comprobarse en el F. 3º de la sentencia, hubo incluso una renuncia a la AAI inicial por parte de la Diputación Foral (a través de la empresa pública que tramitaba el proyecto). Renuncia que fue retirada sólo unos meses después. Todo ello desembocó, a modo de ejemplo, en el incumplimiento de los plazos previstos en la DIA, aunque hubo solicitud de prórrogas de por medio.
En cualquier caso, centrándonos en el recurso interpuesto y tras desechar la Sala la falta de legitimación de las entidades locales recurrentes, vamos a centrarnos en los principales motivos para solicitar la nulidad de la modificación de la DIA y de la AAI:
-Infracción del artículo 44.5 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental, al entender que las administraciones públicas afectadas no habían sido consultadas.
Al respecto, cabe indicar que este precepto 44 de la ley estatal regula la modificación de las condiciones de la DIA. Sin embargo, las administraciones demandadas entienden que no se trataba de una modificación sustancial, pues en realidad lo que se estaba aprobando era una reducción de las capacidades de tratamiento y de los principales impactos de la instalación, por lo que no se sometía a nueva evaluación de impacto ambiental. La Sala acoge estos razonamientos desestimando este motivo impugnatorio, señalando que no resultaría exigible la consulta a las administraciones públicas.
-Inexistencia de informes técnicos que avalasen la Resolución recurrida.
Habida cuenta de que se reputa la modificación de la AAI como no sustancial, la Sala entiende que sí se ha cumplido con el procedimiento administrativo fijado.
-Infracción del artículo 10.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrado de la contaminación, en relación con el artículo 42 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental, por no publicar el texto íntegro de la DIA y de la AAI.
La Sala se centra en la posible falta de publicación de la modificación de la AAI (ya he mencionado antes que en realidad la DIA no se había modificado). Sobre la cuestión, se comprueba que en el Boletín Oficial del País Vasco se había publicado un anuncio con el listado de todas las resoluciones de modificación de las autorizaciones ambientales integradas en el primer semestre de 2016 en el ámbito del País Vasco, pero desde luego no se publicó su texto íntegro.
Más allá de que se aceptase así cumplido el artículo 10.2 de la Ley 16/2002, entiende la Sala que en cualquier caso esta publicación debe considerarse como un requisito de eficacia pero no de validez, por lo que no acoge este motivo anulatorio.
-Disconformidad a derecho de las resoluciones recurridas por calificar como no sustancial la modificación planteada en la AAI.
Se sitúa este motivo impugnatorio, a la vista de todo lo antedicho, en el núcleo del recurso interpuesto. El problema es que, así al menos lo señala la Sala, la denuncia de la parte recurrente sobre esta cuestión carece de un desarrollo argumental mínimo en el que se expusieran los motivos que a su entender justificasen que la resolución del órgano ambiental autonómico que reputaba como no sustancial la modificación de la AAI estaba equivocada, incluyendo un Informe pericial. Tal cuestión resulta determinante para desestimar este motivo.
Destacamos los siguientes extractos:
“En segundo lugar, se impugnan las resoluciones recurridas por infracción del artículo 44.5 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental por omisión de la consulta a las administraciones públicas afectadas e interesados previamente consultados y por no esperar el transcurso del plazo de 30 días para la emisión del informe de la Agencia Vasca del Agua-URA.
La ACAPV y las codemandadas alegan que dicho trámite se cumplió en el procedimiento de elaboración de la resolución de 23/04/2010, y que el precepto que se dice infringido no resulta aplicable a la modificación de la AAI.
En efecto, la solicitud efectuada el 18/03/2016 por GHK lo es de una modificación no sustancial del proyecto, en cuanto implica una reducción de las capacidades de tratamiento y de los principales impactos asociados a la instalación, del proyecto respecto del cual la resolución de 23/04/2010 aprobó la DIA y la AAI, a los efectos de modificar la AAI.
A partir de dicho planteamiento, tal y como concluyen las resoluciones recurridas, el órgano ambiental con carácter previo a emitir la resolución de 11 de abril de 2016 analizó si las modificaciones proyectadas estaban incluidas en alguno de los supuestos previstos por el anexo I B de la Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, general de protección de medio ambiente del País Vasco o en los anexos I y II de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, concluyendo que las modificaciones del proyecto no estaban sometidas a ninguno de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.
Con independencia del debate de fondo acerca de si la modificación es o no sustancial a los efectos de la autorización ambiental integrada, puesto que el presente motivo de impugnación tiene un carácter formal al denunciar la omisión de un trámite procedimental, lo relevante es determinar el procedimiento ante el que nos encontramos y si resulta preceptivo el trámite que se dice omitido, y a tales efectos, habremos de estar al carácter no sustancial de la modificación pretendida, presupuesto a partir del cual, de conformidad 10.2
in fine de la Ley 16/2002, de 1 de julio y 14 del Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 21 julio aprobado por el Real Decreto 815/2013, de 18 octubre, no resulta de aplicación el procedimiento establecido por el artículo 15 de dicho Reglamento, ni más concretamente la exigencia que establece el número 6 de audiencia de las administraciones afectadas ni el núm.7 de evaluación ambiental”.
“Denuncian los Ayuntamientos recurrentes la disconformidad a derecho de las resoluciones recurridas por ausencia de informes técnicos que avalen la resolución de 12/04/2016 de modificación de la AAI.
La ACAPV considera suficientemente acreditado el carácter no sustancial de las modificaciones en la medida en que implican una reducción de las capacidades de tratamiento y de los principales impactos asociados a la instalación.
La DFG alega que la resolución de 11 de abril de 2016 contiene una motivación suficiente que acredita el carácter no sustancial de la modificación, y aun cuando venga firmada por el viceconsejero es fruto de la propuesta realizada por los servicios técnicos del departamento.
Puesto que el motivo impugnatorio tiene también un carácter eminentemente formal, y la recurrente no cita precepto alguno que los imponga con carácter preceptivo, su supuesta omisión carece de virtualidad anulatoria, debiendo quedar reconducida la alegación al examen de fondo de la cuestión sobre el carácter sustancial o no sustancial de la modificación del proyecto y de la motivación de la resolución que modifica la AAI”.
“Alegan los ayuntamientos recurrentes que no fue publicada la resolución de 11/04/2016 ni en el Boletín Oficial del País Vasco ni en la sede electrónica, lo que infringe los artículos 10.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrado de la contaminación, en relación con el artículo 42 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, de evaluación ambiental, siendo así que el artículo 60 de la Ley 30/1992 establece que los actos serán objeto de publicación cuando lo establezcan las normas reguladoras del procedimiento, y que la publicación deberá contener el texto íntegro de la resolución.
[…]
Tal y como alega la DFG el BOPV número 144, de 29 de julio de 2016 publicó un anuncio con el listado de las resoluciones de modificación de las autorizaciones ambientales integradas emitidas por el órgano ambiental de la CAPV en el primer semestre de 2016, entre las que se incluye la resolución de 11 de abril de 2016.
Pues bien, con independencia de si dicha publicación satisface las exigencias del artículo 10.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, lo que resulta decisivo para la desestimación del presente motivo de impugnación es que la publicidad de la autorización ambiental integrada que exigen tales preceptos no es un requisito de validez de la resolución que la otorga, sino, en su caso, de eficacia, de conformidad con lo previsto por los artículos 57.2 , 59.6 y 60 de la Ley 30/1992 , aplicable por razones temporales”.
“Impugnan las resoluciones recurridas en cuanto califican de no sustancial la modificación autorizada por la resolución de 11/04/2016, siendo así que contempla importantes modificaciones respecto de lo autorizado por la resolución de 23/04/2010 entre las cuales destaca:
(1) la eliminación de la planta de tratamiento y maduración de escorias en la que se contemplaba el tratamiento de las procedentes de la planta de valorización energética;
(2) la sustitución de la planta de pretratamiento biológico -mecánico o biosecado cuyo objeto era “descomponer aeróbicamente la fracción más biodegradable de los residuos y utilizar la energía desprendida en forma de calor para evaporar la humedad y por lo tanto, secar el residuo” por una instalación de pretratamiento de residuo (separación mecánica);
(3) […]
Aun cuando la demanda enuncia dichas modificaciones, carece de un desarrollo argumental mínimo respecto de ellas, con la única excepción de la primera, referida a la eliminación de la planta de tratamiento y maduración de escorias, y lo que es más importante a los efectos del presente recurso, carece de una concluyente prueba pericial, necesaria teniendo en cuenta que se impugna una resolución del órgano ambiental de la comunidad autónoma del País Vasco que evalúa las modificaciones y las califica de no sustanciales, órgano que constituye la máxima autoridad medioambiental.
El escrito de conclusiones de la parte actora modifica sustancialmente el planteamiento impugnatorio de la demanda, poniendo ahora énfasis en la relevancia del incremento de los tipos de residuos a tratar, aspecto que desarrolla en términos que se omitieron en la demanda.
Lo relevante de ambos escritos a juicio de la Sala es que omiten una mínima argumentación sobre la naturaleza sustancial de las modificaciones del proyecto, modificaciones que dejan meramente enunciadas, en el marco de los criterios reglados que establece el artículo 14 del Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación aprobado por el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, precepto que establece criterios reglados que atenúan el margen de apreciación o discrecionalidad del órgano ambiental a la hora de otorgar la autorización ambiental integrada.
Careciendo la demanda de dicha esencial carga alegatoria y en ausencia de un dictamen pericial convincente, partiendo de la presunción de validez que asiste a la resolución recurrida, y partiendo asimismo de la superior preparación, capacidad técnica y objetividad que es obligado reconocer al órgano ambiental de la comunidad autónoma del País Vasco, la Sala concluye que no queda mínimamente acreditado el carácter sustancial de las modificaciones respecto de las cuales otorga la resolución recurrida la modificación de la autorización ambiental integrada”.
Comentario del Autor:
Como ya he indicado más arriba, el supuesto enjuiciado se refiere a la AAI de una instalación de tratamiento de residuos ubicada en el término municipal de San Sebastián, que ha generado no poca polémica (social y jurídica). De hecho, ha llegado incluso a solicitarse al Tribunal de Cuentas la imposición de responsabilidades pecuniarias (responsabilidad contable) a los dirigentes políticos (hasta 40 millones de euros) que en su día resolvieron el contrato público de construcción y explotación de las instalaciones por entender que estaban sobredimensionadas. Procedimiento que, al parecer, ha sido inicialmente desestimado por este Tribunal. Se deja en consecuencia testimonio de este pronunciamiento judicial.
Más allá del caso concreto, interesa destacar la diferenciación entre la modificación sustancial o no sustancial de la AAI, lo que determina evidentemente un procedimiento administrativo distinto, como por ejemplo en lo relativo a la solicitud de Informes a las administraciones afectadas o en lo concerniente a su publicación.
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