Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 24 de julio de 2024 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: María Jesús Azcona Labiano)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ NA 465/2024 – ECLI:ES:TSJNA:2024:465
Palabras clave: Autorizaciones y licencias. Energía solar fotovoltaica. Energías renovables. Ordenación del Territorio.
Resumen:
Se interpone recurso contencioso-administrativo contra la Orden Foral 46E/2023, de 8 de noviembre, del Consejero de Cohesión Territorial por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 212E/2023, de 30 de mayo, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje, por la que se deniega autorización de la planta solar fotovoltaica en Noáin (Valle de Elorz).
Los motivos para la denegación de la autorización de la planta solar fotovoltaica son los siguientes:
– Que el ámbito propuesto para la implantación de la planta solar incluye suelos de alto valor natural para el cultivo. Ello contravendría el artículo 3 de la Orden Foral 64/2006, de 24 de febrero, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda, por la que se regulan los criterios y las condiciones ambientales y urbanísticas para la implantación de instalaciones para aprovechar la energía solar en suelo no urbanizable.
– La planta solar es incompatible con el Modelo de Desarrollo Territorial (MDT) previsto por el Plan de Ordenación del Territorio del ámbito en el que se ubica (POT 3). Siendo que, a juicio de la administración, este MDT constituye una determinación vinculante para el planeamiento. Así, se destaca que la implantación de la planta solar de las dimensiones del propuesto no es coherente con la programación de desarrollo residencial del área metropolitana establecida en el POT 3.
– Se propone otra alternativa más adecuada para la ubicación de los módulos fotovoltaicos sobre la superficie de las cubiertas y de los aparcamientos al aire libre de la Ciudad del Transporte (suelo urbanizable), que se ubica de forma muy próxima a los suelos propuestos inicialmente.
De forma previa, la Sala indica que es precisamente el suelo no urbanizable el lugar idóneo para instalar plantas solares, por su necesidad de ocupar grandes superficies de terreno, sin sombra y con un tendido eléctrico próximo para evacuar la energía generada. Sin embargo, la Sala también hace constar que usualmente las legislaciones autonómicas no prevén expresamente estas instalaciones como uno de los usos permitidos en el suelo rural, si bien tampoco lo prohíben, ya que los usos ordinarios en el suelo no urbanizable son los propios de su naturaleza, esto es, uso agrícola, forestal, cinegético, etc. Por último aduce que, en el suelo no urbanizable sin una protección específica, pueden ejecutarse, bajo determinadas condiciones, construcciones de tipo industrial y productivo (categoría en la que pueden enmarcarse las plantas solares), aunque se requiera de una autorización previa al otorgamiento de la licencia de obras.
En lo que respecta a los dos primeros motivos que denegaban la autorización (que los suelos que ocuparía la planta solar son de alto valor natural para el cultivo y simultáneamente se prevé en ellos un desarrollo futuro residencial), la Sala constata que tales determinaciones serían contradictorias entre sí, no resultando coherente que un suelo resulte protegible con base en su valor agrológico, y a la vez se prevea en el mismo un desarrollo urbanístico de carácter residencial.
A mayor abundamiento, resulta que, en el plan urbanístico municipal, el ámbito en el que pretende instalarse la planta, está clasificado como suelo no urbanizable de mediana productividad agrícola o ganadera. Con tal calificación urbanística y su régimen de uso y protección, el parque solar sería autorizable.
Por estas circunstancias la Sala admite este motivo de impugnación, considerando que la denegación de la autorización en suelo no urbanizable no se ajusta a derecho.
En lo que respecta al tercero de los motivos, relativo a la existencia de alternativas de ubicación de la planta solar en las cubiertas y aparcamientos de la cercana Ciudad del Transporte, la Sala entiende que en nada vincula a la parte promotora de la planta solar, que ni siquiera es propietaria de dichos suelos y, desde luego, tal ubicación alternativa, no excluye automáticamente la instalación promovida por la actora.
En fin, la Sala estima íntegramente el recurso contencioso-administrativo, declarando que la resolución recurrida no es conforme a derecho y, por ende, declarando el derecho al otorgamiento de la autorización solicitada.
Destacamos los siguientes extractos:
“Sentado lo anterior, la respuesta jurídica a las cuestiones planteadas pasa por tomar en consideración el alcance de las determinaciones del POT-3 relativas a los terrenos afectados por la instalación fotovoltaica y el estado de la cuestión referida a las citadas instalaciones fotovoltaicas a la luz del derecho ambiental y de la jurisprudencia emanada al respecto y a la luz de las Directivas de aplicación en la materia.
I/ Comenzaremos el análisis de los dos primeros pues como dice la actora, pueden analizarse juntos ya que, en buena lógica, serian incompatibles, entre sí; es decir, se excluyen entre ellos; no es posible fundamentar la denegación, de un lado, en la protección del alto valor natural para el cultivo y a la vez, en la previsión de transformación urbanística residencial de los terrenos. Y si, o estamos ante un terreno protegible por su alto valor natural para el cultivo o por ser susceptible de desarrollo urbanístico futuro, pero por las dos causas no puede ser. Dicho de otro modo, si el terreno tiene tan alto valor natural por el cultivo, no puede preverse su urbanización y si se prevé su urbanización debe ser porque carece de ese elevado valor natural para el cultivo.
Por lo demás es verdad que parece circunscribirse las razones de denegación principalmente a las circunstancias agrologicas de los terrenos sobre los que se ubicaría la instalación fotovoltaica, cuando en realidad en el informe emitido en su día se sustenta básicamente en la incompatibilidad del proyecto con el desarrollo residencial previsto en el POT 3, no obstante aludirse también al pretendido alto valor natural de los terrenos para el cultivo según los Mapas de capacidad agrologica en Navarra, lo que ciertamente no se acierta a comprender desde un criterio de razonabilidad y lógica.
La tesis de la demandante en la vía administrativa era la de que la Orden Foral antes citada no define los suelos de alto valor natural para el cultivo, por lo que deben entenderse referidos a los delimitados por los Planes de Ordenación Territorial como suelo no urbanizable de protección, valor para su explotación natural, SECA, categoría que no reúnen los suelos afectados por la planta solar proyectada. Y ello no s e cuestiona por la propia Administración. Asimismo, sostiene que el Plan Municipal de Noáin/Noain, clasifica el ámbito afectado como suelo no urbanizable de mediana productividad agrícola o ganadera, en el que, de conformidad con su régimen de uso y protección, el parque solar es autorizable, y esto, como vamos a ver, es así.
El tantas veces referenciado POT 3 contempla los terrenos donde se pretende ubicar la planta Solar como suelos no urbanizables de preservación para un futuro desarrollo residencial posterior, que debería posponerse hasta que se haya alcanzado un amplio porcentaje de desarrollo residencial en áreas interiores de la comarca de Pamplona.
No se incluye determinación vinculante sobre el territorio referida al alto valor agrológico ni sobre su categoría como suelo de especial protección.
[…]
En estos suelos como ha reconocido el propio Departamento de Ordenación del Territorio se alude a la clasificación y categorización del suelo no urbanizable de preservación por el POT y por el todavía vigente Plan Municipal, y en ambos casos, sobre los mismos, resultaría compatible la Planta Solar, con el planeamiento urbanístico, como reconoce, decimos, el informe de la Dirección General de Ordenación del Territorio de 22 de mayo de 2023, en relación con el Plan Municipal al afirmar que “No se aprecia por tanto incompatibilidad con
el Plan Municipal de Noáin/Valle de Elorz” (págs. 805-806EA).
[…]
De todo lo anterior, se infiere que la denegación de la autorización en suelo no urbanizable no se ajusta a Derecho y resulta contraria a cualquier interpretación teleológica o finalista de la Ley Foral 4/2022”.
“Como se exponía más arriba, la denegación de la autorización se sustenta asimismo en otra consideración, esta, en relación con su proximidad a la Ciudad del Transporte, y se propone otra alternativa más adecuada para la ubicación de los módulos fotovoltaicos sobre la superficie de las cubiertas y de los aparcamientos al aire libre es decir en suelo urbanizable existente, siguiendo previsiones LF 4/2022, arts 39 y 42 se está pensando en el cambio climático, siendo guía obligada para autorizar actuaciones en suelo no urbanizable.
[…]
A la vista entonces de lo motivado, se ha de estimar asimismo de este motivo de demanda. No tiene la actora como aduce ninguna disposición sobre tales ubicaciones, sólo la tendrían sus propietarios, y en su caso es una obligación a imponer a los mismos de manera que su obligatoriedad no excluye per se la instalación promovida por la actora”.
Comentario del Autor:
En este pronunciamiento se realiza una interesante reflexión acerca de las determinaciones establecidas en los planes territoriales al respecto del suelo no urbanizable y su obligatoriedad o vinculación urbanística. En el caso concreto, el encuadramiento de un determinado ámbito como suelo no urbanizable con valor agrícola, coexiste con su reserva para un futuro desarrollo urbanístico residencial a futuro, a desarrollar cuando se colmaten otros crecimientos urbanísticos. De tal circunstancia, la Sala extrae que el grado de protección establecido en el plan territorial no es suficiente para impedir la instalación de una planta solar fotovoltaica, permitiéndolo mediante el procedimiento de autorización en suelo no urbanizable. Ahora bien, hay que tener en cuenta que, en todo caso, tal autorización de planta solar, puede entorpecer, sino arruinar, las expectativas de desarrollo residencial futuro, lo que, en último término, truncaría una parte del modelo territorial planteado por la administración autonómica en su plan territorial.
Enlace web: Sentencia STSJ NA 465/2024 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 24 de julio de 2024
