Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 2 de febrero de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Francisco Javier Canabal Conejos)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ M 1111/2022 – ECLI: ES: TSJM:2022:1111
Palabras clave: Urbanismo. Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal. Suelo No Urbanizable Común. Sierra de Guadarrama. Plan de Ordenación de Recursos Naturales. “Zonas de Transición”. Montes. Evaluación ambiental. Alternativas. Paisaje. Flora. Fauna. Estudio Ambiental Estratégico.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por “Ecologistas en Acción Madrid-AEDENAT” contra la Orden 1802/2019, de 23 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad de la Comunidad de Madrid por la que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual 1/2015 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Los Molinos en el ámbito de “El Balcón de la Peñota”, publicada en el BOCM de 16 de enero de 2020.
La Modificación abarca parte de los terrenos originariamente ubicados en el Plan Parcial “Matamaillo”, y procede al cambio de clasificación del actual Suelo No Urbanizable Común a Suelo Urbano Consolidado. Al mismo tiempo, la Modificación objeto de impugnación parte de la consideración del suelo como ya urbanizado entendiendo que el mismo se encuentra consolidado al reunir los requisitos de los artículos 14.1 y 14.2 a) de la LSCM.
Los motivos alegados por la recurrente se resumen en los siguientes:
– Imposibilidad de considerar urbanos los suelos situados al sur de la urbanización “El Balcón de La Peñota” por no cumplir las condiciones del art. 14.1 LSM., pues no se trata de solares que sean aptos para la edificación o construcción.
– Indebida clasificación como suelo urbano consolidado, al estar afectados los terrenos donde se ubica la Urbanización por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Guadarrama. Alega que al equipo redactor del documento ambiental le constaba que las parcelas situadas al sur habían sido renaturalizadas tras los 25 años, y que las especies arbóreas presentes en las mismas superan el 30% de la fracción de cabida cubierta total, a nivel de las parcelas catastrales.
– Nulidad de la modificación de planeamiento por haberse realizado una inadecuada evaluación ambiental. Entiende que no se han evaluado las alternativas técnica y ambientalmente viables ni tampoco han sido consideradas las variables ambientales de forma previa a la decisión urbanística. Lo que se denominan alternativas, no son más que soluciones formales para encajar la solución pretendida por el ayuntamiento. De hecho, la alternativa seleccionada no había sido considerada en el documento ambiental inicial ni tan siquiera había sido sugerida por el órgano ambiental de la Comunidad de Madrid.
Por otra parte, la inadecuada evaluación de los efectos previsibles del Plan la sitúa la recurrente en la flora y fauna de la zona sur, en relación con el paisaje, la salud humana y los factores climáticos, a los efectos del desarrollo sobre los espacios con valores protegidos por el PORN y en la ZEC.
– Incumplimiento de lo establecido en el informe de la Dirección General de Carreteras de 12 de febrero de 2016, e insostenibilidad del desarrollo al no contemplar una solución válida de movilidad.
– Arbitrariedad e insostenibilidad de la ordenación propuesta.
A sensu contrario, la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Los Molinos se oponen al recurso planteado. La primera alega que la zona litigiosa dispone de urbanización idónea para la edificación, accesos rodados, abastecimiento de agua, suministro de energía eléctrica y alumbrado, y sistemas de evacuación de las aguas residuales, lo que resulta incompatible con un suelo no urbanizable y mucho más con suelos no urbanizables de especial protección. Niega que los terrenos tengan la condición de montes y que resultaría de aplicación la Disposición Transitoria Primera de la LSCM, teniendo en cuenta que el PORN admite que las Zonas de Transición puedan acoger desarrollos urbanísticos bajo ciertas condiciones. Entiende que el Estudio Ambiental Estratégico sí realiza un análisis de las circunstancias concurrentes, tanto normativas como respecto a los valores de la zona, para concluir que el impacto sobre la vegetación será moderado.
El Ayuntamiento de Los Molinos considera que la zona sur de la urbanización es viable para considerarla como urbanizable, aunque no se haya llegado a edificar. Añade que el ámbito de la Modificación Puntual linda con la Zona Periférica de Protección del Parque Nacional, no con el Parque Nacional strictu sensu. Niega la condición de monte de los suelos en aplicación del artículo 4 de la Ley 16/1995 y de su disposición Transitoria décima y tampoco considera que se haya afectado a la Red Natura 2000.
En opinión de la Sala, a través de la Orden impugnada, lo que en realidad se pretende es una reversión de la clasificación actual del suelo para considerarlo Suelo Urbano Consolidado. Para la definición correcta del suelo afectado por la Modificación, la Sala trae a colación consideraciones normativas concretas que determinan su situación de origen: a) las NNUU de 1991, en las que el suelo correspondiente al Plan Parcial “Matamaillo” aparece clasificado en su totalidad como Suelo No Urbanizable común excepto una pequeña franja que se clasifica como Especialmente Protegido.
b) El PORN de la Sierra de Guadarrama. Al efecto, el suelo es colindante por el noroeste con la Zona Periférica de Protección del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama y el área se localiza en la Zona de Transición declarada en el PORN.
c) La Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid y Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
En opinión de la Sala, los codemandados no lograr dar una respuesta técnica satisfactoria respecto a las razones establecidas en las NNUU para justificar la modificación de la clasificación de los terrenos ni tampoco sobre los razonamientos expuestos en la memoria. A pesar de ello, efectúa un análisis pormenorizado de los diferentes documentos ambientales obrantes en el expediente:
-Documento ambiental para la evaluación estratégica simplificada de marzo de 2016. Respecto al paisaje señala que el ámbito de estudio se encuentra en la unidad paisajística denominada Laderas de La Peñota (1.945 m), que constituye el punto de mayor altitud del término municipal. Representa uno de los mayores relieves de la Sierra de Guadarrama, cuyo valor paisajístico es muy alto, al tiempo de albergar una elevada riqueza de especies singulares que frecuentan los hábitats existentes, tanto de fauna como de flora.
-Informe Ambiental Estratégico emitido por la Dirección General del Medio Ambiente en junio de 2016. Determina que el ámbito afectado por la Modificación Puntual queda incluido dentro de la Zona de Transición prevista en el PORN de la Sierra de Guadarrama y prácticamente colindante con la ZEC/LIC ES3110005 “Cuenca del río Guadarrama”.
-Informe Técnico del Área de Conservación de Montes, emitido el 17 de octubre de 2016, en el que se dice que la zona sur urbanizada y no edificada “tendrá de acuerdo al PORN la condición permanente de Suelos No Urbanizables de Protección, salvo en ausencia de otra solución técnica o ambientalmente viable para la expansión de las zonas urbanas o urbanizables actuales”.
-Estudio ambiental estratégico de octubre de 2017. Se señala expresamente que “la afección es considerada, por tanto, moderada, ya que se requieren medidas preventivas y correctoras. Tiene un carácter negativo, significativo, directo, simple, permanente, irreversible e irrecuperable porque el asentamiento se considera indefinido en el tiempo”.
-Estudio ambiental estratégico modificado de enero de 2019.
-Documento ambiental, según la cartografía del Inventario Nacional de Hábitats Terrestres no se produce afección directa a ningún hábitat de interés comunitario.
Del conjunto de todos estos informes, la Sala considera que nos encontramos con un suelo protegido por sus valores de orden cronológico, paisajístico, forestal o agrario, o por no ser necesarios para usos urbanos, que deben ser objeto de medidas tendentes a evitar su degradación; suelos que, aunque contaban con un planeamiento de desarrollo antes de aprobarse el PORN, no se llegó a concluir, por lo que los terrenos del sur se dejaron como baldíos. Tampoco de la prueba practicada a instancia de los codemandados se deduce que la urbanización estuviera ejecutada en su totalidad.
En definitiva, se estiman los dos primeros motivos y se declara la nulidad de la Modificación impugnada.
El siguiente de los motivos se conecta con la adecuación de la evaluación ambiental. La parte recurrente alega que se ha llevado a cabo una consideración inadecuada de alternativas a la Modificación Puntual.
La Sala parte de la indefinición legal del concepto de “alternativas razonables” y, una vez transcrito el contenido de las alternativas recogidas en el documento ambiental: Alternativa 0, Alternativa 1 -Plan Parcial Matamíllo (original)-, Alternativa 2 -Adaptación de la ordenación de las normas sectoriales vigentes-; llega a la conclusión de que nos encontramos con un conjunto de actuaciones que alteran una situación física existente y obviada en el análisis de la alternativa, al igual que lo fueron los efectos paisajísticos o de utilización del terreno para fines distintos que los de la construcción de la zona sur.
Respecto a la inadecuada evaluación de los efectos previsibles del Plan, la Sala se remite a los documentos ambientales y reitera la idoneidad de la clasificación del suelo por la existencia de valores ambientales susceptibles de ser protegidos.
En suma, la estimación de ambos motivos conlleva igualmente la declaración de nulidad de la Modificación impugnada. Se debe puntualizar que la Sala no aprecia desviación de poder ni arbitrariedad por parte de las administraciones intervinientes, que también tuvieron en consideración el Informe emitido por la Dirección General de Carreteras, pero ello no ha sido impedimento para estimar en su totalidad el recurso formulado por la Asociación ecologista, con imposición de costas a la parte demandada.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por otro lado, de dicho informe, no contrarrestado por prueba en contra y que está documentado y grafiado, se deduce que el ámbito no llegó a ejecutarse en los términos recogidos en el Plan Parcial al no realizarse determinadas rotondas y viales y las obras quedaron sin concluir en la zona sur del mismo que no cuenta con una red de aceras soladas y encintadas pues no existen ningún tipo de aceras ni en la calle Acacia desde su estrechamiento hasta su confluencia con la calle Bardaguera, ni en el linde de la calle Enebro con la zona rural situada al sur, ni debidamente soladas en la calle Acacia, ni en la calle Enebro en su delimitación sur y el resto están deterioradas (…)
No son válidas sus apreciaciones sobre las redes de alcantarillado, abastecimiento de agua y electricidad pues se basan en meras especulaciones, pero no es menos cierto que la carga de la prueba en este caso corresponde a quien mantiene que la urbanización está ejecutada en su totalidad y, al respecto, salvo el estudio de saneamiento aportado al procedimiento nada se sabe al respecto. Tampoco se puede sostener que la zona sur esté integrada en la malla urbana pues linda con suelo no urbanizable común o especialmente protegido y queda separa de la zona construida por una franja verde.
Por lo tanto, nos encontramos con suelo protegido por sus valores de orden ecológico, paisajístico, forestal o agrario, o por no ser necesarios para usos urbanos, que son excluidos del desarrollo urbano por éstas y que han de ser objeto de medidas tendentes a evitar su degradación y a potenciar y regenerar las condiciones de los aprovechamientos propios del mismo; suelos que si bien contaban con un planeamiento de desarrollo en el momento de aprobarse el PORN el mismo no llegó a concluirse dejando los terrenos situados al sur en baldío de suerte tal que los mismos han pasado a reunir los requisitos para ser considerados como especialmente protegidos en los términos de la Norma 5.5.2.7 en relación con el artículo 3.1 a) de la Ley 16/1995 al no concurrir la exclusión del artículo 4.1 de dicha Ley; suelos incluidos en un ámbito que se modifica sustancialmente por la Disposición impugnada que viene a alterar sus parámetros urbanísticos transformándolos de suerte que está delimitando un nuevo ámbito ajeno a aquél que se pretende desarrollado en los términos propuestos por un Plan Parcial derogado (…)”.
“(…) La cuestión es que, como reflejamos más arriba, las alternativas han de ser ambientalmente viables lo que significa que han de ser reflejo de una realidad posible, concordante con lo pretendido y que contemple su relación con la realidad del suelo que se pretende modificar y si se realiza una lectura detallada de las que contiene el documento ambiental vemos como la alternativa cero no cumple con dichos requisitos dado que la misma solo se plantea desde la perspectiva urbanística de los efectos que sobre los derechos de los propietarios tendría mantener la clasificación del suelo establecida en las NNUU de 1991 pero se olvida de lo esencial que es en qué medida ambientalmente el mantenimiento de la situación en su estado actual podría prevalecer sobre las actuaciones pretendidas aunque las mismas, según la Memoria, consistirían, exclusivamente, en la normativización de la edificación. Ya se señaló en el Fundamento anterior la situación física del suelo afectado a lo que se han de añadir las actuaciones que sobre dicho suelo se han de realizar consistentes en replanteo de las superficies mediante técnicas topográficas se realizarán las marcas de las zonas necesarias para cada una de las labores de obra en el interior de los emplazamientos pendientes (calles de tránsito de obra, zonas de acopio y almacén, aparcamientos, zonas de carga y descarga, zonas de maniobra, servidumbres de paso, canalizaciones de aguas de escorrentía, parcelas interiores, etc.), además de la propia limitación del perímetro de cada uno de los edificios en el interior de las parcelas, acorde a las ordenanzas municipales de aplicación; desbroce de vegetación que consiste en las labores de limpieza y retirada de la cubierta vegetal mediante el uso de máquinas de tipo pesado (excavadoras, etc.) o ligero (motosierras, desbrozadoras, etc.), reconociéndose que la cobertura vegetal de las manzanas residenciales del sur del ámbito es considerable (alrededor de 2 ha) porque el terreno se ha recolonizado naturalmente; retirada de tierras y materiales (…)”.
“(…) En realidad, el submotivo -inadecuada evaluación de los efectos previsibles en el Plan– no deja de ser una lectura parcial de los documentos ambientales sin que los alegatos se sustenten en una prueba pericial pero lo cierto que, independientemente de las consideraciones que se derivan de los documentos que recoge, ya hemos llegado a la conclusión de la correcta clasificación del suelo lo que viene a determinar la existencia de valores ambientales que han de ser protegidos tanto a nivel de vegetación, a la vista de la cubierta que sobre dicha zona existe, como de paisaje, por su ubicación, como de los efectos que se producirían por la ejecución de las obras correspondientes para la terminación de la urbanización y puesta a disposición de los propietarios lo que, aunque no ha sido obviado en los diferentes documentos sí que no se ha tenido en cuenta con el detenimiento exigible en razón con la clasificación que de los suelos se hacía en las NNUU y con el alcance de una actuación sobre supuestas instalaciones obsoletas que incumplirán la normativa sobre ejecución de redes (…)”.
Comentario de la Autora:
No por resultar reiterativo carece de importancia recordar que los PORN constituyen un límite para otros instrumentos de ordenación territorial que puedan incidir en su ámbito, de tal manera que no pueden alterar o modificar su contenido. Se suma que el área afectada se localiza en la zona de transición declarada en el PORN del Parque Nacional Sierra de Guadarrama, en la que, si bien no se bloquea la posibilidad de desarrollar núcleos urbanos existentes, por cuanto comprenden terrenos periféricos en los que coexisten áreas naturales y otras intervenidas por el hombre, resulta prioritaria la gestión que proteja la calidad del paisaje.
Sentadas estas premisas, lo relevante de esta sentencia es su apuesta por los valores inherentes al suelo protegido y su exclusión del desarrollo urbano, máxime teniendo en cuenta la ubicación de la zona que afecta al Parque Nacional y la incidencia de su PORN, aunque fuera aprobado con posterioridad al planeamiento de desarrollo de la zona, que, por otra parte, no se concluyó. En definitiva, las Administraciones codemandadas no han logrado justificar que se trataba de una actuación ya ejecutada y que solo a través del cambio de clasificación del suelo se garantizaría que las construcciones no quedaran fuera de ordenación.
Enlace web: Sentencia STSJ M 1111/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 2 de febrero de 2022
