Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 15 de abril de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Francisco Javier Canabal Conejos)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 4027/2021 – ECLI:ES: TSJM: 2021:4027
Palabras clave: Urbanismo. Plan General de Ordenación Urbana. Contaminación acústica. Memoria Ambiental. Estudio acústico. Informe ambiental. Evaluación ambiental estratégica. Alternativas del desarrollo urbanístico. Informe del Organismo de Cuenca.
Resumen:
La Sala conoce del recurso planteado por la Asociación Madrid Ciudadanía y Patrimonio contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 26 de junio de 2014 por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual del PGOUM-97 en el APR 07.02-M “Metro Cuatro Caminos” promovido por Residencial Metropolitan S. COOP. MAD como propietaria de los terrenos, y conforme a la encomienda de gestión para la ejecución urbanística de dicho ámbito, realizada por la titular registral de los mismos “Metro de Madrid, S.A.”.
El P.P.R.I. aprobado establece la ordenación pormenorizada del Área de Planeamiento Remitido 07/02-M “Metro de Cuatro Caminos”, determinando las actuaciones que para su desarrollo y ejecución se prevén dentro de la delimitación territorial marcada por el P.G.O.U.M.
Nos detendremos en los motivos de impugnación más directamente relacionados con la materia jurídico ambiental.
PRIMERO: Nulidad del instrumento de planeamiento urbanístico general impugnado por infracción de la legislación relativa a la contaminación acústica. La Asociación recurrente alega que resulta de aplicación, en contra de lo expresado en el estudio acústico, el Real Decreto 1367/2007 cuyos objetivos se incumplen según el propio informe que sostiene dicho estudio. Se toma de forma errónea como valores de referencia, hasta 5 dB más permisivos que la normativa vigente. Los niveles de ruido máximos de los objetivos legales de calidad acústica serán sobrepasados en periodo nocturno en un 80% de la superficie del ámbito, durante el día en un 50% de la superficie del ámbito y en los dos periodos intermedios en un 15% de la superficie del ámbito.
La Sala se remite a la Memoria Ambiental, en concreto, al punto 5.3. “contaminación acústica”, donde se indica que la principal fuente de ruido es el tráfico urbano, incluido también el tráfico ferroviario. La Memoria se acompaña de un estudio acústico que determina su objeto, alcance, objetivos de calidad acústica, metodología, resultados, escenarios pre y post operacional, resultados del estudio de vibraciones y conclusiones. Asimismo, en la Memoria se recogen las condiciones establecidas en el informe medioambiental.
A la vista de esta información, la Sala considera que lo fundamental no está en aplicar unas u otras medidas sino en si las finalmente acordadas resultan ser suficientes para paliar la existencia de ruido. En su opinión, a través del estudio acústico y de la documentación obrante en el expediente, se ha dado cumplimiento a la normativa sectorial vigente en el momento de confeccionar los informes. Asimismo, estos se remiten al futuro PPRI imponiendo la necesidad de contar con un informe acústico más pormenorizado cuando ya se conozca con mayor exactitud el desarrollo de la modificación y las consecuencias del ruido en las futuras edificaciones.
En definitiva, se desestima el motivo.
SEGUNDO: Nulidad de la Modificación Puntual del PGOUM’97 por la falta de consideración de alternativas del desarrollo urbanístico en su tramitación y evaluación. Señala que la Memoria no realiza ninguna consideración al respecto con infracción del artículo 43 de la LSCM y en la misma se rechaza expresamente su valoración sin que la Administración ambiental haya realizado advertencia alguna al respecto.
Con carácter previo, la Sala justifica la normativa que resulta aplicable al caso teniendo en cuenta que la Ley autonómica 4/2014 de medidas fiscales y administrativas se publicó en el BOCM el 29 de diciembre de 2014, es decir, transcurrido más de un año desde la publicación de la Ley 21/2013; pero como resulta que la fecha de publicación de la aprobación inicial de la Modificación, el 31 de marzo de 2011, lo fue con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 21/2013, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, resulta de aplicación la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
La cuestión controvertida es si la modificación del Plan incluye un informe ambiental con el contenido establecido en el artículo 5 y el anexo de la Directiva 2011/42/CE. Tras un examen pormenorizado del procedimiento de evaluación ambiental y sus implicaciones, así como de la sucesión de diversa legislación, la Sala considera que la Modificación aprobada exige su sometimiento a evaluación ambiental estratégica, un instrumento que no se traduce en una mera justificación de los planes sino en una verdadera integración del medio ambiente en las políticas sectoriales. Recalca y justifica que la EAE es independiente de la evaluación de impacto ambiental de proyectos.
A continuación, la Sala se detiene en el concepto “alternativas razonables” a través del capítulo específico de la Memoria ambiental relativo al estudio de alternativas para llegar a la conclusión de que ni el informe ni el estudio han analizado la incidencia ambiental de varias alternativas de desarrollo urbano técnicamente viables, y entre ellas, la alternativa cero; máxime teniendo en cuenta que la única solución posible que se plantea para ejecutar el APR es la ordenación establecida en la Modificación. Es decir, ni se contempla la alternativa 0 ni se realiza un análisis de otras posibles; lo que constituye motivo de nulidad.
TERCERO: Ausencia del preceptivo informe del Organismo de Cuenca que acredite la disponibilidad de recursos hídricos, pese a que el cambio de uso urbanístico que esta posibilita va a suponer un significativo incremento del consumo de agua.
Sobre la necesidad de este informe, se trae a colación la STS de 16 de febrero de 2021, que nos recuerda que su exigencia no sólo se refiere a la “existencia” de agua, sino a su “disponibilidad”, es decir, que el agua existente pueda ser utilizada para ese aumento del consumo por la existencia de concesiones o autorizaciones que lo hacen posible.
A través del informe de la Confederación que obra en el expediente administrativo, según el cual, nos encontramos con una zona consolidada del casco urbano de Madrid, por lo que no existen afecciones a cauces y los caudales generados en el ámbito serán absorbidos por la red unitaria existente; la Sala considera innecesario instar el citado informe “por cuanto al haber sido asumido por el PGOU97 el Área ya se tuvo en cuenta la afección al suministro que dicha incorporación conllevaba lo que nos lleva, en suma, a desestimar el motivo”.
El Fallo de la sentencia acuerda la nulidad de Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.
Destacamos los siguientes extractos:
PRIMERO: “(…) La cuestión no es si las mediciones de ruido que se han de aplicar son una u otras sino si las medidas que se acuerdan son suficientes para paliar la existencia de ese ruido pues el estudio acústico está realizado y, con la citada documentación, a criterio de este Tribunal, se ha dado cumplimiento por la Modificación Puntual impugnada a la normativa sectorial vigente cuando se emiten esos informes, debiéndose indicar que el de la Comunidad se ratifica, en sus condiciones del informe de 2011, en otro de 23 de diciembre de 2013, cuando ya se había aprobado inicialmente y sustanciado los trámites de exposición al público, señalando que las prescripciones en él establecidas han sido incluidas con carácter vinculante en la nueva Memoria aprobada por el Pleno el 25 de julio de 2012. Se ha de recalcar que en los mismos se hace una remisión al futuro PPRI imponiendo la necesidad de contar con un informe acústico más pormenorizado pues ya en ese momento se conoce con mayor exactitud el desarrollo de la modificación y las consecuencias del ruido en las futuras edificaciones. Incluso en los términos arriba expuestos, se le exige una serie de condiciones que ha de cumplir dicho estudio, que se extiende al cumplimiento de un artículo de la ordenanza municipal en cuestión, actualmente vigente, que impone a su vez las condiciones señaladas respecto a las autorizaciones futuras en las edificaciones según sus usos y todo ello, según aquella, para que se garantice que en el interior del edificio se respeten los niveles objetivos de calidad acústica compatibles con el uso pretendido. Evidentemente, el estudio acústico del plan de desarrollo y los proyectos de edificación se ajustarán obviamente a la normativa vigente ya en ese momento de su elaboración y aprobación, en materia del ruido. Pero, se reitera, la actual modificación cumplimenta la normativa vigente en su tramitación, siendo que la municipal aplicada por la misma todavía se mantiene vigente en la actualidad. En esta línea se muestra la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de octubre de 2020, recurso 6895/2018. Por todo lo expuesto, el presente motivo se ha de desestimar (…)”.
SEGUNDO: “(…) Establece la Disposición derogatoria única de la Ley 21/2013, en su apartado 1, la derogación de todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a la presente ley y, en particular, las siguientes: a) La Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
No obstante, su apartado 2 expresa que “La derogación de las normas previstas en el apartado anterior, en su condición de normativa básica y respecto de las Comunidades Autónomas se producirá, en todo caso, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente ley. No obstante, si antes de que concluya este plazo, las Comunidades Autónomas aprueban nuevos textos normativos adaptados a esta ley, la derogación prevista en el apartado anterior se producirá en el momento en que las nuevas normas autonómicas entren en vigor”.
Como hemos indicado más arriba la Ley Autonómica, Ley 4/2014, fue publicada en el BCAM de 29 de diciembre de 2014, esto es transcurrido más de un año desde la publicación de la Ley 21/2013, que lo fue el 11 de diciembre de 2013 pero como resulta que la fecha de publicación de la aprobación inicial de la Modificación, el 31 de marzo de 2011, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 21/2013, conforme a dicha doctrina del Tribunal Supremo ya citada resultará de aplicación la Ley 9/2006.
En todo caso, tal y como veremos a continuación, la solución, optemos por el camino de una u otra norma, la respuesta siempre será la misma (…)”.
“(…) En lo que ahora resulta de aplicación al supuesto analizado, la Ley 9/2006, definía la evaluación ambiental, en su artículo 2 d), como el proceso que permite la integración de los aspectos ambientales en los planes y programas mediante la preparación del informe de sostenibilidad ambiental, de la celebración de consultas, de la consideración del informe de sostenibilidad ambiental, de los resultados de las consultas y de la memoria ambiental, y del suministro de información sobre la aprobación de los mismos; mientras que, en el apartado e) del mismo precepto, definía el informe de sostenibilidad ambiental como aquél elaborado por el órgano promotor que, siendo parte integrante del plan o programa, contiene la información requerida en el artículo 8 y en el anexo I (…)”.
“(…) La Modificación aprobada debe ser incluida dentro de la definición contenida en el artículo 5.2 b) de la ley que recoge los “Planes y programas” definiéndolos como “el conjunto de estrategias, directrices y propuestas destinadas a satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de uno o varios proyectos”. Debe tenerse en cuenta que la Modificación se elabora y aprueba con la finalidad de ordenar y ejecutar una APR en términos diferentes a los asumidos por el PGOU97 ya que se altera su ámbito y se aumenta su edificabilidad.
Dicha inclusión nos lleva al apartado a), 1º del punto1 del artículo 5 que delimita la necesidad de elaboración una evaluación ambiental estratégica que se define como el “procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos. La evaluación ambiental incluye tanto la “evaluación ambiental estratégica” como la “evaluación de impacto ambiental”(…)”.
“(…) Tal y como consta en las actuaciones, el expediente cuenta con un informe de análisis ambiental y una Memoria ambiental. Aquél, emitido al amparo del artículo 20.1 de la entonces vigente Ley 2/2002, realiza una escueta referencia a la Ley 9/2006 y remite al Plan Parcial de Reforma Interior donde, señala, deberán estudiarse los aspectos concretos de implantación que limiten los posibles impactos ambientales y tiene carácter condicional. El segundo es el estudio de Incidencia ambiental recogido en los artículos 15 y ss de dicha Ley. Como se observa, dicho informe prevé la posible existencia de impacto ambientales.
El motivo de impugnación es concreto y sencillo. Se señala que el procedimiento evaluador deberá analizar la incidencia ambiental de varias alternativas de desarrollo urbano técnicamente viables, y entre ellas la alternativa cero, aquella consistente en mantener el status quo ambiental y territorial, y seleccionar de entre ellas la más recomendable. Selección que deberá ser motivada, conforme a los principios generales del derecho administrativo pues caso contrario se incurriría en manifiesta arbitrariedad (…)”.
“(…) Resulta evidente que ni el informe ni el estudio llegan a realizar un análisis de las posibles alternativas ya que, exclusivamente, entienden que la única solución posible para ejecutar el APR es a través de la ordenación planteada en la Modificación. Cuando ambientalmente se exige la determinación de diferentes alternativas entre las que poder concretar aquella que sirve mejor para la ciudad sabiendo que la finalidad de la Ley 9/2006, de 28 de abril, según su artículo 1, es promover un desarrollo sostenible, conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de los aspectos ambientales en la preparación y adopción de planes y programas, mediante la realización de una evaluación ambiental de aquellos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y es por ello que se debe optar, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2018 (cas. 2339/2017), siguiendo el informe Anual de 2010 a las Cortes Generales del Defensor del Pueblo, entre las diferentes alternativas posibles, aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad planeada o proyectada. Pero esta elección, si ha de poder alcanzar tal finalidad, ha de poder recaer -como alternativa posible- en la alternativa de no realizarse, y por tanto esa alternativa ha de poder tener algún lugar en el proceso de evaluación”. En el presente caso, ni se contempla la alternativa 0 ni se realiza un análisis de otras posibles alternativas a la actuación, en realidad se viene a dar viabilidad a la ejecución del Protocolo lo que determina la vulneración de las disposiciones legales señaladas lo que constituye motivo de nulidad al amparo del artículo 47.2 de la Ley 39/2015 (…)”.
TERCERO: “(…) Como consta en las actuaciones, la aprobación provisional de la Modificación se produjo por Acuerdo del Pleno de 25 de julio de 2012. En esta fecha ya estaba publicada y habían entrado en vigor el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, publicado en el BOE de 26 de junio de 2008, cuyo artículo 15, de análogo contenido al homólogo de la Ley 8/2007, venía a establecer lo siguiente:
3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora: a) El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico (…)”.
“(…) Aun cuando las consideraciones que se establecían en dicha Sentencia se realizan en función de un supuesto de desarrollo del Plan General, las mismas, en cuanto al alcance del informe, deben ser traídas a colación dado que la Modificación afecta a una APR asumido por el PGOU97 cuya finalidad resultaba ser, antes y después de la Modificación, el cambio de uso a residencial de la parcela. Dicha Sentencia concluye que “en el supuesto de planeamiento de desarrollo no se requiere el informe de la Confederaciones Hidrográficas, en la medida que, cuando se trate de uso residencial, no existe un específico aumento de población por encima de las previsiones generales que ya se contemplen en el planeamiento general”. Decimos lo anterior porque obra en el expediente un informe de la Confederación que señala lo siguiente: “…, una vez examinada la documentación aportada, dado que se trata de una zona consolidada del casco urbano de Madrid, no existen afecciones a cauces y que los caudales generados en el ámbito serán absorbidos por la red unitaria existente”. Ese informe entendemos que corrobora la innecesariedad de instar, según dicha doctrina, uno con el alcance que se expresa en demanda por cuanto al haber sido asumido por el PGOU97 el Área ya se tuvo en cuenta la afección al suministro que dicha incorporación conllevaba lo que nos lleva, en suma, a desestimar el motivo (…)”.
Comentario de la Autora:
La Ley 9/2006, que la Sala ha considerado aplicable al caso, introdujo la evaluación ambiental estratégica relativa los planes; una exigencia que no se limita al planeamiento general o a su revisión, sino que se refiere a los planes y programas en general, así como a sus modificaciones. Por tanto, la normativa autonómica debió ser interpretada conforme a lo dispuesto en esta ley.
Lo relevante en este caso es la necesidad de que el Informe ambiental, a pesar de la indefinición legal, fije las razones por las que se han seleccionado unas alternativas que resulten ambientalmente viables y no otras, que a su vez tengan en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación del Plan; lo que no se ha llevado a cabo en este caso y ha provocado la nulidad de la Modificación del Plan.
Enlace web: Sentencia STSJ M 4027/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 15 de abril de 2021.
