Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 14 de junio de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Juan Francisco López de Hontanar Sánchez)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 6699/2021 – ECLI:ES: TSJM:2021:6699
Palabras clave: Calificación urbanística. Ordenación territorial. Urbanismo. Suelo no urbanizable de protección. Propiedad. Usos. Motivación de los actos administrativos. Plan de Ordenación de los Recursos Naturales. Declaración de impacto ambiental.
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por un particular frente a la Orden 1218/2018, de fecha 8 de octubre de 2018, del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, que acordó denegar la calificación urbanística solicitada para la implantación de una estación de servicio -gasolinera- en una parcela del término municipal de Piñuecar- Gandullas.
Con carácter previo, se pone de relieve el margen de discrecionalidad existente en la concesión de calificaciones urbanísticas, al tratarse de una facultad extraordinaria que habilita para la implantación de un uso que no es el ordinario de una finca. En paralelo, la Sala considera aplicable al caso -en atención a la fecha de la solicitud-, el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, cuyo artículo 8 establecía las facultades que comprendía el derecho de propiedad, añadiendo su artículo 9 el deber de destinarlos a usos que no resultasen incompatibles con la ordenación territorial y urbanística, lo que constituiría el límite de las obras que deban ejecutarse a costa de los propietarios. En la misma línea, el artículo 16 de la Ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de Madrid, indica las circunstancias que deben concurrir para que un suelo sea considerado no urbanizable de protección, y la posibilidad de que la propiedad realice usos que igualmente no estuvieran prohibidos por las ordenaciones territorial y urbanística.
En relación con el fondo del asunto, la Orden impugnada justifica la denegación de la calificación urbanística amparándose en el informe del Área de Conservación de Montes de la Subdirección General de Recursos Naturales Sostenibles, de fecha 17 de julio de 2018. A través de su contenido, se informa desfavorablemente a la instalación de la estación de servicio, debido a que su construcción implicaría la realización de un acto de transformación de la realidad física y biológica y dificultaría “previsiblemente” la consecución de los objetivos del PORN de la Sierra de Guadarrama, teniendo en cuenta que la parcela se incluye en el ámbito del Plan.
Se puntualiza que en la declaración de iniciación del Plan se estableció que “durante la tramitación de este Plan y hasta que sea aprobado, no podrá otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica, sin informe favorable de la Consejería de Medio Ambiente…”.
La base de la impugnación la constituye precisamente este informe del Área de Conservación de Montes, que la parte recurrente considera insuficientemente motivado y basado en afirmaciones genéricas, inconcretas e imprecisas.
Efectuado un amplio repaso por la doctrina atinente a la motivación de los actos administrativos, la Sala entiende que el reiterado informe no está motivado. Esta afirmación se ampara en la utilización de la expresión “va a dificultar previsiblemente” la consecución de los objetivos del PORN, máxime teniendo en cuenta que no indica en qué consisten tales afectaciones ni justifica sus conclusiones. Asimismo, la suspensión del otorgamiento de autorizaciones o licencias únicamente regía hasta la aprobación del PORN, lo que tuvo lugar por Decreto 96/2009, de 18 de noviembre; por lo que el PORN se tuvo en cuenta en la tramitación de la DIA del proyecto de estación de servicio, que fue favorable, aunque se incluyeran diversas medidas correctoras relacionadas con el impacto visual, la línea de agua que atraviesa la parcela, la protección de especies arbóreas o arbustivas, o la plantación compensatoria por la disminución del suelo forestal con la ocupación de la actividad. Es más, en opinión de la Sala, la Orden de iniciación del procedimiento del PORN brindaba la posibilidad de que la Consejería de Medio Ambiente emitiera informe favorable o no para la concesión de autorizaciones o licencias durante la tramitación del PORN.
En definitiva, previa estimación del recurso formulado, se acuerda anular la orden impugnada y declarar el derecho a obtener la calificación urbanística pretendida, con las condiciones establecidas en la DIA.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Por tanto, conforme al artículo 29 de la citada la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid, en el suelo no urbanizable de protección, excepcionalmente, a través del procedimiento de calificación previsto en la presente Ley, podrán autorizarse actuaciones específicas, siempre que estén previstas en la legislación sectorial y expresamente permitidas por el planeamiento regional territorial o el planeamiento urbanístico. Además, en el suelo no urbanizable de protección podrán realizarse e implantarse con las características resultantes de su función propia y de su legislación específicamente reguladora, las obras e instalaciones y los usos requeridos por los equipamientos, infraestructuras y servicios públicos estatales, autonómicos o locales que precisen localizarse en terrenos con esta clasificación (…)”.
“(…) La doctrina científica ha señalado que la motivación es el medio técnico de control de la causa del acto.
No es un requisito meramente formal, sino de fondo (…) Esta motivación puede no venir contenida en el propio acto administrativo, sino en los informes o dictámenes que le preceden y sirven de sustento argumental, en las propuestas de resolución, e incluso en otras resoluciones citadas por el acto administrativo (…)
En definitiva, la motivación de los actos administrativos, supone tanto como exteriorización de las razones que llevaron a la Administración a dictar aquéllos. En el derecho positivo español la motivación puede recogerse en el propio acto, o puede encontrarse en los informes o dictámenes previos cuando el acto administrativo se produzca de conformidad con los mismos y queden incorporados a la resolución -artículo 93.3 LPA- (Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 23 de Mayo de 1.991) (…)”.
“(…) El informe del Área de Conservación de Montes de la Subdirección General de Recursos Naturales Sostenibles, de fecha 17 de julio de 2018 desde luego no está motivado porque afirma que va a dificultar previsiblemente de forma importante la consecución de los objetivos del Plan, pero no indica en qué consisten las afectaciones ni cómo se va a dificultar la consecución de los objetivos del plan. Es apodíctico, pero no justifica sus conclusiones debiendo además señalarse que el apartado 2º de la Orden 2173/2002, de 10 de septiembre, del Consejero de Medio Ambiente, por la que se declara la iniciación del procedimiento de tramitación si bien establecía que durante la tramitación de este Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y hasta que sea aprobado, no podrá otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica, sin informe favorable de la Consejería de Medio Ambiente, lo cierto es que establecía dicha posibilidad con sin informe favorable de la Consejería de Medio Ambiente.
Además, sin perjuicio de la legalidad de una suspensión sine díe del otorgamiento de autorizaciones, licencias o u otros actos, la misma solo regía hasta la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama, lo que tuvo lugar por Decreto 96/2009, de 18 de noviembre, del Consejo de Gobierno (…)”.
“(…) Por tanto procede estimar el recurso contencioso-administrativo sin que la existencia de otras estaciones de servicio cercanas justifiquen la denegación pues tal decisión sería contraria a los principios de libre competencia establecido en los artículos 101 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), al uso ganadero justifique la decisión ya que la dimensión de la instalación no es relevante y además se sustenta la excepción prevista en el artículo al artículo 29 de la Ley Territorial de Madrid 9/2001 de 17 julio 2001 del suelo de Madrid las obras e instalaciones y los usos requeridos por los equipamientos, infraestructuras y servicios públicos estatales, autonómicos o locales que precisen localizarse en terrenos con esta clasificación. Entre dichas instalaciones al servicio de las carreteras se encuentran las gasolineras (…)”
Comentario de la Autora:
La Sala evalúa en este caso si resulta correcta, razonable y proporcionada la denegación de la calificación urbanística y los motivos que le han servido de base a la autoridad administrativa para denegar al propietario de una finca la posibilidad de construir una estación de servicio en suelo no urbanizable especialmente protegido por su interés ganadero. De entrada, considera que el uso de gasolinera no es de los permitidos por las ordenaciones territorial y urbanística y para ello se basa en un informe emitido por el Área de Conservación de Montes, que pasa a ocupar el centro de la controversia. Quizá la Administración contaba con base fáctica suficiente, pero el problema es que ha basado su decisión en un informe carente de justificación con unas conclusiones insuficientemente fundadas, que ha dado lugar a la apreciación de un déficit de motivación, que no puede traducirse en indefensión para el administrado.
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