Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 13 de marzo de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: María Soledad Gamo Serrano)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 2311/2019 – ECLI: ES:TSJM:2019:2311
Temas Clave: Transporte; Ordenación del tráfico; Ayuntamiento de Madrid; Competencias; Interés general; Unidad de mercado
Resumen:
La Sala examina en este caso el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid frente a la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 30 de aquella ciudad, que a su vez estimó el recurso contencioso-administrativo formulado por “UNO, Organización Empresarial de Logística y Transporte, S.L.” contra el Decreto de la Delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad del mismo Ayuntamiento de fecha 24 de noviembre de 2016, por el que se establecieron medidas de restricción del tráfico en la calle Gran Vía desde el 2 de diciembre de 2016 hasta el 8 de enero de 2017.
Los pronunciamientos principales de la sentencia de instancia se basan en razones competenciales que afectan a los límites de la autonomía legislativa local. Se considera que la restricción al tráfico no atiende a un interés general sino que su objetivo es poner de relieve la importancia de esta emblemática avenida del centro de Madrid y ganar espacio para los peatones; de modo que la actuación municipal solo atiende a una parte de la colectividad afectada. Añade que la prohibición de circular no puede afectar a los servicios de interés económico como el postal ni entorpecer la unidad de mercado o la libre circulación y establecimiento de operadores económicos o de mercancías. Asimismo, entiende que la medida es discriminatoria respecto del resto de la ciudad y no tiene vocación de permanencia.
Los argumentos esgrimidos por el Ayuntamiento de Madrid se basan en que su actuación entra dentro del ejercicio de sus propias competencias, sin que se hayan invadido las de otras administraciones. Concurre un interés general que justifica las restricciones a la circulación derivado de que en las fechas navideñas se produce tal acumulación de personas en el entorno de la Gran Vía que provocan desbordamientos de los espacios públicos de espera, ocasionándose invasiones peatonales de la calzada, además del riesgo de avalanchas y tumultos. En definitiva, la aprobación del decreto responde a razones de seguridad vial, fluidez del tráfico y seguridad ciudadana. Asimismo, ninguna de las medidas integrantes del decreto vulnera la libertad de establecimiento y la libertad de circulación en los términos definidos en la Ley de Garantía de Mercado.
Con carácter previo, la Sala delimita el reparto constitucional de competencias en materia de tráfico y seguridad vial. Entiende que el hecho de que el artículo 149.1.21 asigne al Estado competencia exclusiva sobre tráfico y circulación de vehículos a motor, no excluye las posibles competencias de otras administraciones territoriales. En relación con los entes municipales, su título competencial específico en materia de tráfico lo deriva de los artículos 25.2.g) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, artículo 7 del Real Decreto legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial; artículos 38 a 40 de la Ley 22/2006, de 4 de junio y artículo 88 de la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid de 26 de septiembre de 2005.
Atendiendo a este elenco normativo, llega a la conclusión de que el Ayuntamiento de Madrid es competente para establecer limitaciones, prohibiciones o restricciones a la circulación y al estacionamiento de vehículos a motor en vías urbanas de su titularidad por razones de seguridad o fluidez en la circulación.
A juicio de la Sala, las medidas adoptadas sí responden a la concurrencia de un interés general representado por la seguridad vial, la movilidad y la fluidez del tráfico y seguridad ciudadana, tal y como se desprende de la exposición preliminar del decreto.
A continuación, analiza si en nuestro ordenamiento jurídico existe una específica prohibición de que las limitaciones o restricciones a la circulación afecten a servicios de interés económico y, relacionado con lo anterior, si para la implantación de tal clase de medidas es necesario atender a un interés general de mayor intensidad o más cualificado que el que, con carácter general, debe regir la actuación administrativa. La respuesta es negativa teniendo en cuenta que si bien el Estado ostenta competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE), este título competencial no excluye la competencia de los entes locales en materia de ordenación del tráfico. Asimismo, las medidas adoptadas no afectan a las prestaciones del servicio postal universal.
En relación con la naturaleza discriminatoria de la medida para las actividades económicas residentes en la zona respecto del resto de la ciudad, la Sala parte del concepto de unidad de mercado que ofrece la Ley 20/2013 y llega a la conclusión de que las medidas adoptadas en modo alguno limitan la libertad de establecimiento o la libertad de circulación desde el momento en que “no suponen una alteración de las condiciones básicas del ejercicio de la actividad económica ni suponen tampoco una discriminación por razón del lugar de residencia o establecimiento del operador económico”.
En definitiva, se estima íntegramente el recurso planteado por el Ayuntamiento de Madrid.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Sin embargo y frente a lo que se sostiene en la resolución judicial recurrida las medidas adoptadas si responden a la concurrencia de un interés general representado por la seguridad vial, la movilidad y la fluidez del tráfico y la seguridad ciudadana, tomando en consideración que durante el período temporal al que vienen referidas las restricciones circulatorias cuestionadas tiene lugar una afluencia masiva al centro tanto de vehículos como de peatones, con la lógica afectación que ello provoca tanto a la circulación de vehículos de motor y seguridad vial como a la seguridad e integridad físicas de las personas que utilizan el espacio público peatonal en la zona.
Así resulta, sin género de dudas -con independencia de lo que pudiera exponerse en el proyecto que sirvió de base a la aprobación del Decreto de 24 de noviembre de 2016 impugnado- de lo dispuesto en el Preámbulo o exposición preliminar o introductoria del Decreto, en el que se ofrecen las siguientes razones justificativas de las medidas que en él se adoptan: la celebración de las fiestas navideñas y de fin de año y Reyes conlleva un notable incremento de los desplazamientos de ciudadanos a las zonas donde se concentra una oferta importante de actividades comerciales, de ocio y de carácter cultural, propia de espacios públicos emblemáticos de la ciudad. En años anteriores y en función de los niveles de congestión circulatoria alcanzados, el Ayuntamiento, a través de Policía Municipal y Agentes de Movilidad, hubo de efectuar cortes muy importantes en el perímetro central de la ciudad (…) Adicionalmente, se registra en las fechas navideñas una elevada congestión de las aceras y zonas peatonales que se produce en particular en el eje de la Gran Vía, lo que conlleva riesgos relacionados con la seguridad vial que deben prevenirse. Finalmente, en el año 2016 se ha producido la implantación del Área de Prioridad Residencial de Ópera que, junto a las existentes desde hace años (Cortes, Letras, Embajadores) limita adicionalmente el viario disponible para su uso libre por automóviles particulares de personas no residentes (…) Todo lo anterior aconseja establecer de modo anticipado y programado medidas extraordinarias de control y regulación de la circulación de tráfico rodado y peatones para mantener la mayor normalidad posible en el desarrollo de la vida ciudadana, así como asegurar el tránsito del transporte público de superficie así como de los servicios esenciales de emergencias y otros servicios públicos (…)”
“(…) El servicio postal universal es concepto comprensivo de numerosas prestaciones que trascienden del mero transporte por el operador o prestador del servicio, incluyendo los servicios de recogida, admisión, clasificación, distribución y entrega de envíos postales y los servicios de giro mediante los cuales se ordenan pagos a personas físicas o jurídicas por cuenta y encargo de otras, prestaciones ninguna de las cuales se justifica resultar afectadas por las medidas combatidas en la litis, a lo que debemos añadir la posibilidad de prestar el servicio en las condiciones legal y reglamentariamente exigibles mediante el uso de trayectos alternativos y/o el horario habilitado para la carga y descarga y, por último, la posible subsunción del supuesto en las excepciones prevenidas en el propio Decreto impugnado (…)”.
“(…) En efecto, se trata de medidas que no tienen por objeto, en modo alguno, la regulación de los requisitos para el establecimiento o desarrollo de tal clase de actividad sino que comportan, en exclusiva, una afectación meramente transversal o indirecta de la misma por razón de las restricciones al tráfico y circulación de vehículos a motor de la zona en que se ubica el establecimiento en el que la actividad se desarrolla y que no incide tampoco, propiamente, sobre la actividad en cuestión (…)
Como aduce el Excmo. Ayuntamiento de Madrid en su escrito de recurso es la igualdad jurídica y no la realidad física de las condiciones en que la actividad económica se desarrolla lo que garantiza la Ley de Unidad de Mercado, habiéndose encargado de puntualizar la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en relación con la libertad de empresa pero con argumentación extrapolable a la actual regulación del principio de unidad de mercado, que el aludido derecho constitucional está configurado como el derecho a emprender y desarrollar cualquier actividad empresarial de acuerdo con la regulación legal y reglamentaria existente, regulación que puede ser más o menos intensa según el carácter de la actividad de que se trate pero que, en cualquier caso, no constituye en sí misma un desarrollo de la libertad de empresa garantizada en el artículo 38 de nuestra Carta Magna (…)”.
Comentario de la Autora:
A través de este decreto, el Ayuntamiento de Madrid se propuso reducir el tráfico en una de las principales arterias de Madrid, la Gran Vía, y en un espacio de tiempo que abarcó el Puente de la Constitución y la Navidad, donde la afluencia de personas en esta calle se multiplica. De hecho, se redujeron los tres carriles de sentido a dos y la separación física entre la zona peatonal y la calzada se llevó a cabo con bloques de hormigón denominados New Jersey.
Partidarios y detractores de estas medidas los hubo por doquier. Lo cierto es que la ordenación del tráfico en esta ciudad y en todas las demás, está adquiriendo una nueva y relevante dimensión pública. Su correcta regulación influye no solo en la libre circulación de vehículos y personas sino también en el disfrute de otros servicios, sin olvidar su conexión con la protección del medio ambiente, amenazado de una u otra forma por el tráfico y las emisiones que conlleva. Lo relevante de esta sentencia es que se ha priorizado el tráfico peatonal sobre el tráfico rodado a través de una medidas que no resultan desproporcionadas ni incompatibles con los derechos e intereses afectados ni con el concepto mismo de unidad de mercado.
Enlace web: Sentencia STSJ M 2311/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 13 de marzo de 2019
