Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 7 de febrero de 2022 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 10, Ponente: Paloma Santiago Antuña)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ M 1750/2022 – ECLI:ES:TSJM:2022:1750
Palabras clave: Responsabilidad patrimonial. Montes de utilidad Pública. Aprovechamientos forestales. Proyecto de Ordenación Forestal. Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama. Plan de Ordenación de Recursos Naturales.
Resumen:
Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración presentada por la Comunidad de Ciudad y Tierra de Segovia frente a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, solicitando el reconocimiento del derecho a ser indemnizada por los perjuicios correspondientes a los ingresos dejados de percibir por aprovechamientos maderables de los Montes de Utilidad Pública n° 111 “Cabeza de Hierro-La Cinta” y n° 113 “Peñalara-La Cinta”, en el periodo del decenio 2009-2018 (ambos inclusive), en la superficie de dichos montes comprendida dentro de la Comunidad de Madrid, de acuerdo a las previsiones y bases del Proyecto de Ordenación Forestal fechado en junio de 2.008.
La parte demandante, en su condición de propietaria de los montes de utilidad pública, afirma que la Comunidad de Madrid es la responsable de su gestión y planificación, si bien en este caso ha hecho dejación de sus funciones por cuanto ni ha aprobado los Planes Anuales de Aprovechamientos Forestales -exclusivamente un único Proyecto de Ordenación Forestal en junio de 2008 en el que se contemplaba una planificación a corto plazo, con un período de vigencia 2009-2018-, ni ha determinado el objeto de aprovechamiento en su naturaleza y cuantía exigido por el art. 77.1 de la Ley 16/1995, de 4 de mayo, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid. Denuncia que reiteradamente ha solicitado el marcado de aprovechamientos forestales sin obtener respuesta, siendo el último lote aprobado en 2005; y que, a diferencia de la Comunidad de Castilla y León, en la que se han aprobado pliegos para la corta de madera comprendidos en el mismo PRUG del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, la Comunidad de Madrid solo ha aprobado un pliego de condiciones técnicas. Y apela al carácter tradicional del aprovechamiento forestal.
En relación con los daños sufridos considera que deben evaluarse de acuerdo con las bases del Proyecto de Ordenación Forestal de dichos montes y a través de la correspondiente prueba pericial.
Por su parte, el Letrado de la Comunidad de Madrid se opone al recurso y esgrime a su favor los siguientes argumentos: Inadecuación del procedimiento de responsabilidad patrimonial; prescripción de la acción; y falta de concurrencia de los requisitos de este procedimiento. Alega que si no se ha realizado el aprovechamiento de madera es porque durante todo el periodo ha estado en revisión la normativa ambiental a la que se supedita la planificación forestal del grupo de montes, lo que, estima, excluye la antijuridicidad del daño. Invoca igualmente la falta de concreción del daño.
En la misma línea, la aseguradora codemandada, niega el uso tradicional del aprovechamiento forestal que motiva la reclamación. Afirma que las normas dictadas con posterioridad a la aprobación del Proyecto de Ordenación Forestal le han afectado al tener que adaptarse la ordenación que establece a lo dispuesto en aquellas normas posteriores, lo que ha impedido un normal desarrollo de la ejecución del Plan, por lo que no es achacable a la administración gestora dicha falta de aplicación de las cortas. Pone de relieve que la propia demandante participó en la confección del Proyecto de Ordenación Forestal no oponiendo objeción alguna.
Las normas posteriores que introducen modificaciones en la ordenación territorial son las siguientes:
– Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Guadarrama: Decreto 96/2009 por el que se ordenan de los recursos naturales de la Sierra de Guadarrama en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.
– Declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama: Ley 7/2013 de declaración del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.
– La Ley 30/2014 de Parques Nacionales: el 3 de diciembre de 2014 se aprueba en el Congreso de los Diputados Plan Director de la Red de Parques Nacionales.
– El Plan Director de Parques Nacionales: Se aprueba por Real Decreto del Consejo de Ministros de 22 de octubre de 2016 (RD 389/2016).
Descartadas las cuestiones procedimentales, la Sala trae a colación el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad patrimonial de la administración, la jurisprudencia conexa, y el régimen jurídico al que están sometidos los terrenos cuya titularidad corresponde a la entidad local recurrente, que han sido declarados y catalogados como MUP.
En base a estos antecedentes, la Sala se pronuncia sobre si ha existido una antijuridicidad en la actuación administrativa que excluya el deber de soportar el daño por parte del afectado y que el daño reclamado producto de esa acción responsable no sea una mera expectativa sino un daño efectivo.
Para ello, toma como base el Proyecto de Ordenación Forestal de 19 de junio de 2008, a través del cual se definen los objetivos de uso y gestión de los montes, así como su planificación a medio y corto plazo. De su contenido se desprende, que no estamos ante un aprovechamiento tradicional ni ante un derecho consolidado de aprovechamiento, sino que el objetivo principal al que están subordinados los aprovechamientos maderables reclamados es el de protección y conservación del medio natural.
En opinión de la Sala, la parte recurrente no realizó propuesta alguna de modificación ni observación cuando se le remitió la propuesta de ordenación redactada, por lo que aceptó que el Proyecto de Ordenación Forestal se llevase a cabo respetando la normativa vigente y teniéndose en cuenta las restricciones de uso que se pudieran plantear para el grupo de montes por su inclusión en el futuro PORN del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.
En definitiva, la ejecutividad del Proyecto de Ordenación Forestal quedó supeditada a las modificaciones posteriores que en materia medioambiental pudieran afectarla, así como a la legislación vigente en cada momento; tal y como ha sucedido en la práctica a través de las modificaciones relacionadas anteriormente. Han sido estas razones de coyuntura normativa las que han impedido a la administración gestora la aplicación de las cortas, entrando su actuación dentro de los márgenes de razonabilidad y legalidad.
El requisito de antijuridicidad no concurre cuando el perjuicio invocado encuentra su justificación en el ordenamiento jurídico, tal y como ocurre en este caso, por cuanto los daños que se invocan no pueden considerarse antijurídicos. Tampoco se cumple el requisito de la concreción e individualización del daño porque no ha quedado justificado.
Por lo expuesto, se desestima íntegramente el recurso planteado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) En el presente caso, tal y como consta en la relación de hechos referida en la fundamentación precedente, la recurrente, en respuesta al requerimiento efectuado por la Administración demandada, expresó, lo que a su juicio, constituían los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, lo que es suficiente a los efectos de declarar la idoneidad de procedimiento de reclamación elegido. Finalmente señalar que, la alegación efectuada por la entidad aseguradora codemandada relativa a la inadecuación del procedimiento de responsabilidad patrimonial por cuanto lo pretendido por la parte actora parece ser la obtención de un justiprecio por la supuesta privación de un derecho de aprovechamiento, no puede ser estimado habida cuenta que, de la demanda no se deduce ser ésta pretensión por la parte recurrente, sino que lo suplicado en su demanda es la indemnización con base a un daño que estima se le ha producido, conforme a los parámetros del ejercicio de la acción de la responsabilidad patrimonial (…)”.
“(…) Invoca la parte recurrente la calificación de tradicional de los aprovechamientos reclamados, no obstante, como el propio Proyecto recoge, su objetivo es romper con el tratamiento tradicional de estos montes creando una ordenación nueva principalmente dirigida y subordinada a su conservación, por lo que, sin perjudico de la calificación de los aprovechamientos maderables reclamados, lo que es cierto que los mismos están en todo caso, subordinados a esos objetivos de conservación. Por ello, no cabe hablar de un derecho consolidado o de un abstracto derecho de aprovechamiento maderable, sino que el objetivo principal a que están subordinados los aprovechamientos, entre ellos el maderable, es el de protección y conservación del medio natural.
Por otra parte, precisa el Proyecto que “Se persigue con este documento la definición de unos objetivos de uso y gestión del monte, así como la planificación a medio y a corto plazo de la gestión forestal de las fincas, llegando a la concreción de las actuaciones forestales que, en un horizonte temporal de 10 años, nos encaminen a la consecución de los objetivos previamente definidos.”
Resulta evidente que el Proyecto de Ordenación Forestal dispone la definición de unos objetivos de uso y gestión del monte”, y por tanto, no establece ni determina que esos objetivos impliquen el otorgamiento de derecho consolidado alguno de aprovechamiento sino que son únicamente expectativas derivadas de la ulterior planificación , y en su caso, ejecución, y por ende, sin que nada concreto se establezca, por lo que se puede pretender como exigible aquello que no está contemplado en el Proyecto que sirve de base a las pretensiones de la entidad actora(…)
Dada esta orientación general del grupo de montes y la existencia en el mismo de distintos regímenes de protección sobre espacios naturales y especies silvestres, no se contempla un plan específico de protección para este Plan Especial, sino que se remite al conjunto de tratamientos y medidas de conservación y fomento de la biodiversidad establecidos en el Plan General, que deberán integrarse como principios básicos en la gestión continua del grupo de montes, junto a la normativa legal vigente sobre esta materia.
De la regulación mentada se deduce claramente que la ejecutividad del Proyecto de Ordenación Forestal se supedita, en todo caso, a las ulteriores modificaciones que en materia medioambiental pudieran afectarle, y en general a la legislación vigente en cada momento (…)”
“(…) El requisito de antijuridicidad no concurre cuando el daño no tiene el carácter de lesión, es decir, cuando el perjuicio invocado encuentra una justificación en el ordenamiento jurídico, que es lo que ocurre en el caso que nos ocupa, pues los daños que se invocan no pueden considerarse antijurídicos. Por una parte, el Proyecto no contiene derechos consolidados en favor de la entidad recurrente sino meras expectativas por cuanto fija unos objetivos tendentes a determinar una futura planificación de aprovechamientos con arreglo a un calendario orientativo, todo ello conocido y asumido por la recurrente. Por otra, la ulterior planificación territorial que ha sucedido a la aprobación del Proyecto de Ordenación Forestal así como la indefinición de éste con respecto a directrices de las cortas, ha supuesto que no se haya podido materializar los pretendidos objetivos del Proyecto, todo lo cual conlleva a excluir el carácter antijurídico del daño.
Finalmente, tampoco se cumpliría con el requisito de la concreción e individualización del daño, pues no cabe asumir la afirmación de la recurrente de que no constituye requisito imprescindible su evaluación.
Conviene recordar que según el artículo 32 LRJSP “2. En todo caso el daño, alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.” En la misma línea la jurisprudencia que hemos mencionado exige de manera ineludible que los daños alegados estén individualizados y resulten acreditados.
Así, la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere la efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. Por ello su determinación es un requisito insoslayable junto con la concurrencia de los requisitos generales y propios del instituto de la responsabilidad patrimonial.
Pretende la parte recurrente dejar en fase de ejecución de sentencia la valoración del importe de los daños, no sólo sin acreditar su existencia sino sin determinar mínimamente, las bases para su ulterior determinación. Ningún esfuerzo a tal fin ha efectuado por lo que, no se cumple el requisito indispensable de la concreción del daño.
Por lo que no habiendo sido acreditado ni concretado el daño reclamado, no concurre el requisito del daño exigido individualizado y evaluable económicamente, lo que excluye el derecho a la indemnización pretendida.
Por todo lo expuesto, descartada la antijuridicidad del daño y existiendo una clara indeterminación de los daños que son objeto de reclamación, procede desestimar el recurso contencioso- administrativo (…)”.
Comentario de la Autora:
Para el cumplimiento de los objetivos establecidos en la Ley 16/1995, de 4 de mayo, la Comunidad de Madrid podrá ejercer acciones para la ordenación y planificación de los recursos forestales regulando su uso y aprovechamiento en razón del grado de protección que sea necesario para, entre otros, la defensa de la propiedad forestal de utilidad pública. De hecho, la Comunidad de Madrid administra y gestiona directamente los montes catalogados de utilidad pública cuyo titular sea una entidad local.
La relevancia de esta sentencia radica en que con posterioridad al Proyecto de Ordenación Forestal (POF) aplicable a los MUP litigiosos se aprobaron normas ambientales de gran calado relacionadas con el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama y su planificación, que afectaron directamente al POF. Esta proliferación de normas ha impedido el normal desarrollo de aquel plan especial, en el que tampoco quedó determinado el método para llevar a cabo las cortas; de ahí que ni jurídica ni técnicamente se hayan podido aplicar los tratamientos planificados. De hecho, tal y como se deduce del informe emitido por el codirector Conservador del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama de 17 de octubre de 2019, se está revisando el Proyecto de Ordenación Forestal para definir las directrices de las cortas.
Con estos antecedentes, no se aprecia la concurrencia de los requisitos necesarios para que la Comunidad de Madrid sea responsable patrimonialmente de unos daños que no han quedado justificados.
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