Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 27 de julio de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Daniel Sanz Heredero)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 8150/2020 – ECLI: ES:TSJM:2020:8150
Palabras clave: Movilidad sostenible. Ayuntamiento de Madrid. Memoria económica. Zonas de bajas emisiones. Áreas de Acceso Restringido. “Madrid Central”. Gasto público. Potestad sancionadora.
Resumen:
La Sala examina en este caso concreto el recurso contencioso-administrativo formulado por la Mercantil “DVUELTA ASISTENCIA LEGAL, S.L.” frente al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 5 de octubre de 2018, por el que se aprueba la Ordenanza de Movilidad Sostenible (en adelante, OMS), instándose la declaración de su nulidad o, de forma subsidiaria, la declaración de nulidad de los artículos 35.1, 46.3, 239.3.a), 235 y 230.3.c).
Se debe puntualizar que el objeto social principal de la recurrente es la defensa jurídica y la intermediación en la gestión de multas, con una intensa actividad en el ámbito de la jurisdicción contenciosa recurriendo la imposición de sanciones administrativas en general y de tráfico en particular; lo que justifica su legitimación para la interposición del recurso.
La recurrente basa su impugnación en la ausencia de memoria económica con una clara vulneración del artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 7 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, por cuanto la norma recurrida introduce severas medidas relativas a la circulación de vehículos, sin sopesar la repercusión negativa que conlleva para las empresas afectadas por el “Madrid Central” ni las consecuencias que la reducción de las ventas puedan tener en el ámbito de los ingresos públicos.
Los codemandados -Ayuntamiento de Madrid y “Ecologistas en Acción Madrid-AEDENAT- se opusieron a la pretensión de la recurrente. Al efecto, alegan que existe una detallada Memoria de impacto normativo, que analiza el impacto económico a nivel de ingresos y gastos municipales, el coste medioambiental, la incidencia económica de las medidas de movilidad ambientalmente sostenible, etc; sin que la Orden hubiera afectado a la sostenibilidad financiera del Ayuntamiento. Por otra parte, el Ayuntamiento considera que los gastos directamente vinculados con la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) de “Madrid Central” derivan de la aplicación de la normativa comunitaria y estatal en materia de calidad de aire y del Plan A de Calidad del Aire y Cambio Climático cuya finalidad es proteger la salud de las personas, mejorar la calidad del aire que se respira y reducir la contaminación ambiental urbana.
Con carácter previo, la Sala descarta la alegación sobre insuficiencia del análisis de impacto económico por la aprobación de la delimitación y régimen jurídico aplicable a la denominada Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central”, basándose en que la normativa del régimen local no lo contempla.
Distinta suerte corre la argumentación basada en el artículo 7 de la LO 2/2012, que ya adelantamos se va a traducir en la nulidad del artículo 23 (Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central”) y de la Disposición Transitoria Tercera (Requisitos ambientales para el acceso a “Madrid Central”) de la Ordenanza impugnada.
Para llegar a esta conclusión, la Sala precisa con carácter previo que ni en los borradores ni en el Proyecto inicial de la Ordenanza aparecía regulación alguna sobre lo que hoy se conoce como “Madrid Central”, habiéndose limitado a prever unas futuras Áreas de Acceso Restringido, a determinar en un momento posterior por la Junta de Gobierno, cuya definición coincide con las denominadas “zonas de bajas emisiones” previstas en el texto definitivo aprobado. De ahí que únicamente en la última de las Memorias de Análisis de Impacto Normativo apareciera la referencia a “Madrid Central”, Memoria que la Sala toma en consideración a los efectos de dilucidar la insuficiencia de la memoria económica alegada por la parte actora. En su opinión, se ha llegado hasta el punto de denominar a la propia Ordenanza como “Madrid Central” “que no es, en realidad, sino la denominación de una de las Zonas de Bajas Emisiones delimitada por las vías que se indican en el artículo 23.2 de la Ordenanza en cuyo interior se impone una norma general prohibitiva del acceso de vehículos (exclusivamente con la finalidad de atravesar la ZBE en cuestión) con las excepciones que la propia norma contempla”.
A continuación, la Sala se centra en el análisis del primer punto del apartado IV de la Memoria de Impacto Normativo de la OMS, “Impacto económico general”, referido al “Coste medioambiental”, “Incidencia económica de las medidas de movilidad medioambiental sostenible”, “Desarrollo de nuevas economías” y “Uso compartido de vehículo”; para pasar a continuación al análisis del “Impacto presupuestario”. Y llega a dos conclusiones básicas: para el redactor de la Memoria la aprobación de la OMS no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna, aunque admite que su puesta en práctica exige gastos públicos; y en segundo lugar, la Memoria no contiene referencia alguna al coste económico que para las arcas municipales pueda ocasionar la puesta en marcha de la ZBE “Madrid Central” , pese a que en una comisión, la Concejala competente llegó a cifrar los mismos en 11.777.000 euros hasta 2025.
En definitiva, la premisa de no generación de coste económico de la que partía la memoria económica no es cierta. En esta estela, descarta el resto de los alegatos formulados por el ayuntamiento de Madrid, máxime teniendo en cuenta que es la OMS y no el Plan de Calidad del Aire de la ciudad de Madrid y Cambio Climático (Plan A) el instrumento jurídico que habilita la implantación y puesta en marcha de la ZBE “Madrid Central”. Tampoco cabe la posibilidad de determinar el coste económico en un acto posterior como lo fue el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 29 de octubre de 2018, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la ZBE “Madrid Central”, por cuanto dicha completa información económica debe ser previa a cualquier toma de decisión y no posponerse, tal y como ha acontecido en este caso.
Por tanto, el déficit de la memoria económica resulta significativo, lo que conlleva, una vez examinada por la Sala la doctrina jurisprudencial sobre el tipo de efectos que conlleva el vicio o defecto procedimental apreciado, la estimación del recurso en los términos citados, es decir, provocando la nulidad de determinados preceptos y no de la Ordenanza en su integridad.
En cuanto a la pretensión de nulidad deducida contra los artículos 35.1 (regulación de la adopción de medidas extraordinarias de restricción del tráfico y del estacionamiento en los episodios de alta contaminación), 46.3 (establece que quien conduzca deberá apagar el motor desde el inicio del estacionamiento, aun cuando permanezca en el interior del vehículo, y tipifica en su párrafo tercero como infracción leve el incumplimiento de esta norma, así como una sanción de 100 euros al responsable de dicha infracción), 239.3.a) (tipifica como infracción administrativa el incumplimiento de la obligación de exhibir el distintivo ambiental emitido por la Dirección General de Tráfico) y 235 (multas coercitivas); la Sala descarta la argumentación esgrimida por la recurrente. Al efecto, considera que no existe vulneración de las competencias de las Entidades Locales, particularmente las atribuidas al Ayuntamiento de Madrid en materia de tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad, así como sobre el principio de legalidad sancionadora en el ámbito de las entidades locales.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Llegados a este punto cabe señalar, como nos recuerda la STS de 7 de mayo de 2018, rec. 892/2016, que “la incorporación de una memoria económica -o instrumento equivalente, cualquiera que fuera su denominación- al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria constituye una exigencia tradicional en la legislación estatal”. Exigencia que ha sido actualizada, como hemos visto, en la citada Ley Orgánica 2/2012; siendo, además, recogido como uno de los “Principio de buena regulación” en el artículo129.7 de la Ley 39/2015 (“Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”) (…)”.
“(…) En cualquier caso, conviene dejar sentado que, según la jurisprudencia, como pone de relieve la STS 12 de diciembre de 2016, rec. 903/2014 , “cabe efectuar un control judicial sobre la suficiencia de la memoria económica que debe acompañar a las disposiciones Reglamentarias, sin que la existencia de ciertos márgenes discrecionales que acompañan al ejercicio de la potestad reglamentaria constituya un obstáculo insalvable para que los órganos judiciales puedan efectuar un efectivo e intenso control sobre los fundamentos (en este caso, de naturaleza económica o presupuestaria) en que se asienta la disposición reglamentaria correspondiente” (…)”.
“(…) Sentado ello, conviene que recordemos lo que ya hemos dicho en el fundamento jurídico séptimo, (i) que el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de las Administraciones Públicas , viene a imponer el deber de evaluar las políticas de gasto público de cualquier acto, contrato o disposición que pueda tener incidencia en los ingresos y gastos públicos “presentes y futuros”, además de exigir un cumplimiento estricto de las reglas fiscales; (ii) que la doctrina jurisprudencial ha sido constante y pacífica respecto de la exigencia de incorporar la memoria económica al procedimiento de elaboración de toda norma reglamentaria, hasta el punto de que su omisión en el trámite de elaboración y aprobación ha venido siendo considerado “como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente”; y (iii) que la jurisprudencia ha venido declarando que la fórmula “no tendrá repercusión sobre el gasto público” u otra similar resulta aceptable, salvo que la parte actora acredite que aquella apreciación resulta incorrecta.
Pues bien, es esto último lo que aquí cabe apreciar. En efecto, pese a la premisa en la que parece sustentarse la memoria económica contenida en la Memoria de Impacto Normativo, de que la aprobación de la OMS no conlleva el reconocimiento de obligación económica alguna, lo cierto es que, en lo que se refiere a la puesta en marcha, implantación y desarrollo de la Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central”, sí comporta, como es fácilmente de la Concejala Delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente, en la Comisión Peramente Ordinaria de Medio Ambiente y Movilidad celebrada el 20 de noviembre de 2018, cifrando los mismos en 11.777.000 € hasta el año 2025.
Ciertamente, no resulta exigible una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer, en este caso, la puesta en marcha, implantación y desarrollo de “Madrid Central”, pues puede tratarse de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse la OMS, pero al menos consideramos que es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse (…)”.
“(…) Por tanto, en relación con los costes económicos derivados de la puesta en marcha, implantación y desarrolla de “Madrid Central” ha quedado acreditado, cumplidamente, no ser cierta la premisa de no generación de coste económico de la que partía la memoria económica.
Frente a la expresada conclusión no puede aducirse con éxito que la relación del expresado importe económico es “indirecta” con respecto a la OMS, “dado que su adopción se motiva en la aplicación de las Directivas comunitarias, la legislación estatal y el Plan A de Calidad del Aire y Cambio Climático, por lo que su inclusión en el análisis de impacto normativo tendría naturaleza accesoria y prescindible”, y ello por la sencilla y evidente razón de que tal afirmación no resulta ser veraz (…)
Por tanto, es la OMS, y no el Plan A, el instrumento jurídico que habilita la puesta en marca e implantación de la Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central”, configurándose su ámbito territorial y régimen jurídico en el artículo 23 de aquélla, por lo que debería ser la memoria económica elaborada con motivo de su tramitación y aprobación la que incluyese, en buena lógica, el coste económico de la puesta en marcha e implantación, con la consiguiente valoración presupuestaria.
Y tampoco estamos de acuerdo con la alegación del Ayuntamiento de Madrid de que, en todo caso, los citados gastos han sido incluidos, con todo detalle, en el análisis presupuestario del documento de Análisis de viabilidad del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la ciudad de Madrid de 29 de octubre de 2018, por el que se desarrolla el régimen de gestión y funcionamiento de la Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central”, que acompaña al escrito de contestación a la demanda como doc. núm. 3 (…)
Si el suministro de la expresada información se efectúa con posterioridad a la toma de decisión, como ha ocurrido en el supuesto presente, es obvio que no llegará a cumplir la finalidad legalmente prevista (…)”.
Comentario de la Autora:
La memoria económica que acompañó a la Ordenanza de Movilidad Sostenible no reflejó los costes económicos que implicaba la puesta en marcha, implantación y desarrollo de “Madrid Central”, incumpliendo claramente con su objetivo principal de explicar de forma detallada y clara los gastos que conllevaba la implantación de las medidas en esta zona desde un punto de vista económico.
El problema que deriva de la insuficiencia de memoria económica o del reflejo de la ausencia de coste económico es que no se puede calcular de antemano el impacto aproximado que en un futuro puede ocasionar la medida adoptada en el presupuesto municipal, por lo que su implantación real podría quedar en entredicho, aunque su finalidad ambiental fuera positiva. La financiación previa debe tener un carácter preferente para que las “cuentas cuadren” y lograr una estabilidad presupuestaria. No olvidemos que se trata de la Zona de Bajas Emisiones “Madrid Central” y de los requisitos ambientales para su acceso; una de las medidas de mayor impacto de la propia OMS.
Debemos puntualizar que en esta misma línea, la Sala se ha pronunciado en otra sentencia de igual fecha, esta vez siendo recurrente el Grupo Popular en el Ayuntamiento de Madrid.
Enlace web: Sentencia STSJ M 8150/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 27 de julio de 2020
