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Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 17 de mayo de 2013 (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 1ª, Ponente: José Arturo Fernández García)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: STSJ MAD 5620/2013
Temas Clave: Montes; Urbanismo; Cambio de uso del terreno forestal; Prevalencia del uso educativo sobre el forestal
Resumen:
En el supuesto de enjuiciamiento, la Asociación “Ecologistas en Acción-CODA” impugna en primer lugar el Decreto 6/2009, de 22 de enero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, que declara la prevalencia del uso educativo sobre el forestal en las parcelas 137 y 140 del polígono 2 del catastro de rústica del término municipal de Fresnedillas de la Oliva(Madrid), alegando que no se ha motivado adecuadamente esa declaración de prevalencia por afectar a unas parcelas clasificadas por las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento como suelo no urbanizable de especial protección por su interés natural, que además son terrenos declarados LIC Y ZEPA, por ser monte preservado. Paralelamente, le resultan insuficientes las justificaciones alegadas por el Ayuntamiento en orden al incremento poblacional y a la inexistencia de otros terrenos disponibles para esos fines.
Por su parte, la Comunidad de Madrid y el propio Ayuntamiento demandados entienden justificada la prevalencia del interés público del uso educativo frente al del monte preservado. Consideran que la modificación solo afecta a 50.605 m2, que se ha dado cumplimiento a lo informado por la Dirección General de Medio Ambiente a través del establecimiento de las correspondientes medidas compensatorias y se ha motivado convenientemente la necesidad de instalar un colegio público en dichos terrenos. Se alegan como criterios objetivos: El incremento de la población del municipio; la falta de disponibilidad de terrenos en el casco urbano para desarrollar ese proyecto y la elección de las parcelas más próximas al casco urbano.
Para la resolución de este primer motivo de impugnación, la Sala examina la normativa forestal aplicable, la motivación del Decreto impugnado y el contenido de los Informes obrantes en el expediente, deteniéndose en el de la Dirección General de Medio Ambiente, que considera necesaria la declaración de prevalencia del uso educativo frente al uso forestal por parte del Consejo de Gobierno, con carácter previo a la tramitación administrativa del expediente; entendiendo esencialmente que la declaración de prevalencia supone una descatalogación de esas dos parcelas al tratarse de un monte preservado. A la vista de todo ello, la Sala considera que la declaración de prevalencia del uso educativo frente al forestal está suficientemente motivada y se ajusta a la legalidad, al tiempo de dar crédito a los criterios objetivos alegados por el propio Ayuntamiento y teniendo en cuenta las medidas compensatorias recogidas en el propio Decreto.
En segundo lugar, la Asociación ecologista impugna, por un lado, la Orden 2607/2009, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de 3 de julio, por lo que aprueba la Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal de Fresnedillas de la Oliva relativa a la normativa del suelo no urbanizable de especial protección por su interés paisajístico, para permitir la implantación de usos dotacionales de carácter público y, por otro, el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid de 28 de mayo de 2009 que aprueba definitivamente el Plan Especial Dotacional “Casa Matilla ” en el término municipal de Fresnedillas de la Oliva(Madrid), que tiene por objeto delimitar un ámbito territorial de 53.456 metros cuadrados de suelo, constituido por las parcelas 137 y 140, y establecer la ordenación para la implantación de un centro de enseñanza infantil y primaria de carácter público así como un centro asistencial para personas mayores.
Alega la recurrente vulneración del contenido de la Ley del Suelo de Madrid considerando que a través de la modificación puntual se está reclasificando de forma indirecta el suelo urbanizable protegido colindante con el suelo urbano, al permitir la implantación de usos dotaciones de dominio público en cualquier Suelo No Urbanizable de Especial Protección (SNUEP) de interés paisajístico con el solo requisito de que tengan algún punto de colindancia con el suelo urbano delimitado por las NNSS. Añade como motivos de oposición desviación de poder, indeterminación del ámbito en que se aplicará la modificación puntual, vulneración del art. 144.3 de la Ley del Suelo de Madrid que prohíbe las parcelaciones urbanísticas en SNUEP y existencia de valores singulares ambientales en los suelos objeto de modificación, que obliga a estar al procedimiento de análisis ambiental de planes o programas.
Los codemandados basan su oposición en la inexistencia de alteración de la coherencia del conjunto de la ordenación del municipio y en que no se ha desclasificado el suelo sino que se mantiene su clasificación. Entienden que no se está proponiendo parcelación alguna sino que simplemente se añade un nuevo uso independiente y que el plan especial no requiere someterse al trámite de EIA.
En base a toda esta argumentación, la Sala repasa los pronunciamientos de la Orden impugnada relacionados con la resolución de las cuestiones planteadas. Entre ellos, los antecedentes obrantes en el expediente junto con los Informes de la Dirección General de Evaluación Ambiental, de Patrimonio Histórico y de Infraestructuras y Servicios. Se detiene en el objeto de la Modificación Puntual sobre implantación de usos dotacionales de dominio público en SNUEP y termina con la transcripción de los términos acordados en la Orden y en el Acuerdo. A la vista del examen de todo este contenido, la Sala considera que los dos instrumentos urbanísticos “se dictan al amparo del decreto arriba descrito, de modo que estas disposiciones únicamente afectan al ámbito territorial de las dos parcelas cuyo uso se altera por tal decreto, que mantiene en todo caso su clasificación como suelo no urbanizable. Además, ese cambio de uso se ha hecho conforme al artículo 39.1 de la Ley Forestal de Madrid y sólo afecta a dos parcelas del municipio colindante con suelo urbano. Por lo tanto, ni se ha cambiado la clasificación del suelo ni se ha acreditado que esa alteración del uso en un concreto lugar del término municipal afecte a la coherencia de la ordenación territorial del mismo”.
Por otra parte, entiende que con estos instrumentos no se ha pretendido una reclasificación del SNUEP sino la finalidad debidamente justificada de dar un uso educativo a dichos concretos terrenos; por lo que considera correcta la actuación del Ayuntamiento de adquirir parcelas para ese fin y acudir a la regla de prevalencia de los usos. Tampoco considera que se haya acreditado una parcelación urbanística, máxime cuando el instrumento urbanístico solo afecta a unos determinados metros cuadrados de unas determinadas parcelas con el fin de construir un colegio. En definitiva, rechaza los argumentos esgrimidos por la actora.
Sin embargo, la Sala estima en parte las alegaciones de la Asociación ecologista en el sentido de que el epígrafe G añadido al artículo 8.8.4 de las NNSS no puede contener menciones a otros usos distintos a los educativos ni referencias ajenas al uso dotacional educativo, pues con ello se excedería al contenido declarado en el Decreto. De ahí que la Sala anule esos particulares, dejando sin efecto las menciones ajenas al uso educativo.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Pues bien, esta Sala considera, a la vista del contenido del expediente, que anteriormente se ha expuesto en sus aspectos esenciales, y de la normativa aplicable al presente caso, que la indicada declaración de prevalecencia del uso educativo frente al forestal, que sólo se circunscribe a esas dos parcelas del catastro de rústica del término municipal de Fresnedillas de la Oliva arriba descritas, colindantes con el casco urbano del municipio y de una superficie de 50.605 m2, está suficientemente motivada y se ajusta a esos preceptos legales aplicables al caso. La necesidad de ampliar las dotaciones públicas en materia educativa por el crecimiento de la población y carencia en suelo urbano de terrenos para tal fin, que son los dos argumentos esgrimidos para justificar esa declaración de prevalencia, no han sido desvirtuados con prueba en contrario por la parte actora (la prueba pericial sólo confirma el anterior carácter de suelo de especial protección de interés paisajístico de las parcelas en cuestión). Para este Tribunal esos dos argumentos, a los que se han de unir las medidas compensatorias recogidas en el propio decreto impugnado a instancia del Área de Conservación de Montes, motivan adecuadamente esa conclusión y se adecúan a la normativa expuesta, por lo que dicha decisión en absoluto es arbitraria e irracional(…)”
“(…) La Modificación Puntual propone añadir en el artículo 8.8.4. “Condiciones específicas del suelo no urbanizable de especial protección de interés paisajístico” el siguiente epígrafe G:
G) En esta clase de suelo se permitirá la implantación de usos dotacionales de dominio público, con las siguientes condiciones:
Los usos permitidos serán los contemplados en las categorías 1.a y 2.a del Uso Dotacional definido por la Normativa Urbanística vigente.
Se justificará que los suelos incluidos en la delimitación no presentan valores medioambientales singulares.
Se establece la condición de realización de los estudios medioambientales que justifiquen la viabilidad, en su caso, de las actuaciones amparadas en la aplicación de la Modificación Puntual propuesta.
Los suelos afectados tendrán algún punto de colindancia con el suelo urbano delimitado por las Normas Subsidiarias (…)”
“(…) Los contenidos de la modificación puntual como del plan especial impugnado se limitan (teniendo en cuenta lo que resuelven no lo que se aplaza) , en lo que respecta a esas dos parcelas, exclusivamente a los usos dotacionales públicos de carácter educativo y, únicamente, en el ámbito informado favorablemente por la Dirección General de Evaluación Ambiental el 14 de mayo de 2009 y con las condiciones expresadas en el citado informe, que se concretan, en el plan especial, en la parcela de 15.000 metros cuadrados regulada por la Ordenanza Dotacional de Uso Educativo PE.01.1, destinada a alojar el Centro de Enseñanza Infantil y Primaria propuesto con las condiciones señaladas en dicho informe de la Dirección General de Evaluación Ambiental (…)”
“(…) La letra G que se añade al artículo 8.8.4. “Condiciones específicas del suelo no urbanizable de especial protección de interés paisajístico”, en principio puede no ser muy ortodoxa desde el punto de vista de la técnica normativa, dada la enunciación de tal precepto, pero el contenido de este nuevo apartado no contradice el de los otros epígrafes y está recogiendo el caso concreto de unos singulares terrenos de suelo no urbanizable de protección paisajística a los que, de acuerdo con la normativa forestal de la Comunidad de Madrid, se les ha modificado dicho uso para dar prevalencia al dotacional educativo. Por ello, al circunscribirse el contenido de este nuevo epígrafe a ese nuevo uso prevalente, no colisiona ni con el del resto de los epígrafes del citado artículo ni con la normativa urbanística invocada por la parte recurrente pues la misma se refiere al suelo urbanizable de protección de carácter paisajístico ajeno a ese uso dotacional. Tampoco existe la indeterminación denunciada por la actora ni inseguridad jurídica por cuanto, se reitera, ambos instrumentos urbanísticos se circunscriben a esas parcelas y esos metros cuadrados destinados al reiterado uso educativo.
Sin embargo, entiende esta Sala, y en tal sentido se ha de estimar en parte las alegaciones de la actora, que en ningún caso dicho nuevo epígrafe puede contener menciones a otros usos distintos a los usos educativos, pues se excedería de lo declarado por el decreto que habilita legalmente esos instrumentos urbanísticos y, por tanto, carecerían de cobertura legal esos nuevos usos. Por lo que se ha de anular en dichos particulares la citada modificación puntual, dejándose sin efecto esas menciones ajenas al uso educativo, debiéndose aclarar que el concepto educativo se ha de entender sólo como el que motivó, como arriba se expuso, la declaración de prevalencia que alteró el uso de esas dos parcelas y en el sentido de lo razonado por el ayuntamiento demandado de que era necesario en ese término municipal construir un nuevo colegio (…)”
Comentario de la Autora:
A un Ayuntamiento de la Comunidad de Madrid le surge la necesidad imperiosa de construir un colegio público debido al aumento de población del municipio. Y ante la falta de espacio dentro del casco urbano decide ubicar el colegio en dos parcelas que son montes preservados sujetos a un régimen especial y que a efectos urbanísticos tienen la calificación de suelo no urbanizable de especial protección, por lo que de conformidad con los artículos 6 y 9 de la Ley 16/1995, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid, solo podrían modificarse previa declaración de prevalencia de otra utilidad pública. Se trata de parcelas particulares en las que a partir de la modificación podrán tener dotaciones públicas. En este caso se ha concedido un mayor peso al interés público de uso educativo que a la utilidad pública que representa un monte preservado, máxime cuando el ejercicio de las potestades de ordenación que competen al Ayuntamiento y a la Comunidad de Madrid han respondido a razones definidas en diagnósticos previos por diversas Direcciones Generales y por técnicos en la materia. Echamos en falta un juicio comparativo entre las diversas utilidades susceptibles de ser ofrecidas por el monte que sustenten la decisión adoptada por la Administración.
Por lo que se refiere al monte afectado por la declaración, sus valores medioambientales resultan evidentes. A tenor del art. 20 de la norma forestal son Montes Preservados los incluidos en las zonas declaradas de especial protección para las aves (ZEPAS), en el Catálogo de embalses y humedales de la Comunidad de Madrid y aquellos espacios que, constituyan un enclave con valores de entidad local que sea preciso preservar, según reglamentariamente se establezca. Se declaran Montes Preservados las masas arbóreas, arbustivas y subarbustivas de encinar, alcornocal, enebral, sabinar, coscojal y quejigal y las masas arbóreas de castañar, robledal y fresnedal de la Comunidad de Madrid, definidas en el anexo cartográfico de esta Ley.
Considero que la declaración de prevalencia supone la descatalogación de estos montes y concluyo con un interrogante: ¿La utilidad educativa es de un interés general superior a la utilidad medioambiental que el monte reporta?
Documento adjunto: 
