Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de julio de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Ramón Chulvi Montaner)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 5851/2019 – ECLI: ES:TSJM:2019:5851
Temas Clave: Contaminación acústica; Madrid; Zona de situación acústica especial; Focos emisores; Ocio nocturno; “Botellón”; Tráfico; Distancias
Resumen:
La Sala conoce del recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil “Asesores de Ocio, Hostelería y Espectáculos, S.L.” contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 28 de junio de 2017, por el que se declara Zona de Protección Acústica Especial el barrio de Gaztambide (en adelante, ZPAE) y aprobar su Plan Zonal Específico, Distrito de Chamberí.
Con carácter previo y con la finalidad de centrar adecuadamente la cuestión litigiosa, la Sala analiza pormenorizadamente los objetivos y finalidades perseguidos con la declaración de la ZPAE, que principalmente desembocan en la reducción progresiva de la contaminación acústica hasta los niveles establecidos por la normativa vigente. Ensalza el papel que asume la Administración Local en este contexto para describir a continuación en qué consiste y la repercusión que conlleva la declaración de una “zona de situación acústica especial”.
A continuación se pronuncia sobre los motivos concretos de recurso:
1.- La recurrente considera radicalmente nula la declaración de ZPAE de Gaztambide: (i) al considerar viciado el procedimiento (el estudio realizado por el Ayuntamiento parte de una premisa culpabilizadora de las actividades de ocio nocturno), (ii) por la falta de información de las mediciones realizadas y (iii) porque el mapa estratégico del ruido está realizado en base a mediciones “in situ” en puntos concretos, utilizándose posteriormente un programa de simulación para generar un mapa de ruido de toda la zona.
A sensu contrario, el Ayuntamiento de Madrid entiende que para la declaración de la ZPAE se ha realizado un estudio previo de todos los focos emisores, y la propia normativa incluye medidas respecto a la incidencia del tráfico rodado y al fenómeno del botellón. No se ha prejuzgado en ningún momento a las actividades de ocio, sin desconocerse que son emisores acústicos de elevada importancia en la zona. Y en relación con la información de las mediciones realizadas, señala que en la página 465 del expediente administrativo aparecen indicados los enlaces de la web municipal en los que se puede consultar el Mapa Estratégico del Ruido y la Documentación de la ZPAE del barrio de Gaztambide.
La Sala comienza por resaltar puntos concretos del “Estudio de la zona de protección acústica del Barrio de Gaztambide”, que le servirán de base para sus pronunciamientos posteriores. En su opinión, si lo que se pretende con el estudio es determinar la contaminación acústica de un área, nada más lógico que tomar en consideración el número de quejas vecinales por ruido registradas en la zona de estudio y el grado de concentración de locales de ocio. También aparece corroborado en el Estudio la relación directa existente entre el incremento de la contaminación acústica acaecida en determinadas zonas y el ocio nocturno que en la misma se desarrolla, constatándose una gran diferencia entre los niveles de ruido registrados los días con actividad de ocio, respecto de los que no la tienen, de tal manera que el valor promedio anual del indicador nocturno para los primeros es de 54,0 dB, mientras que para los segundos es de 67,0 dB. Por otra parte, el adelanto de una hora del cese de actividades de ocio contemplada en la ZPAE, se ha traducido en un adelanto horario de los niveles máximos de ruido.
Asimismo, los informes periciales presentados por la recurrente arrojan unos resultados en cuanto a mediciones muy semejantes a los del Ayuntamiento. En definitiva, la Sala concluye que ninguna objeción cabe plantear a la metodología seguida por el ayuntamiento. Por tanto, el procedimiento o estudio no se considera viciado; e igualmente se descarta la pretendida culpabilización de las actividades de ocio, “máxime cuando el propio Estudio pone de relieve la incidencia del fenómeno del “botellón” en el incumplimiento de los objetivos de calidad acústica”. Constatada esta realidad, tampoco supone obstáculo alguno la adopción de medidas tendentes a paliar o disminuir el impacto que la actividad de ocio produce en la contaminación acústica.
2.- El segundo motivo de impugnación se refiere a que la declaración de la ZPAE y la normativa del Plan Zonal específico de la misma carecen de la cobertura legal necesaria en cuanto al nuevo régimen municipal para la implantación, modificación o ampliación de determinados locales y actividades, reflejado en los artículos 9.1, 12.1 y 15.1, dependiendo del grado de contaminación acústica, alta, moderada o baja. Sostiene que los citados preceptos contravienen lo establecido en la Ley 17/1997, de 4 de julio, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas (en adelante, LEPAR) y la Ordenanza para la apertura de actividades económicas de la ciudad de Madrid.
Por su parte, el Ayuntamiento de Madrid sostiene que las medidas correctoras contempladas en los citados preceptos están amparadas por el artículo 25.4 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido, así como en el artículo 11.4 de la Ordenanza de protección acústica y térmica del ayuntamiento de Madrid.
Pese a este régimen limitativo o restrictivo, la Sala avala la versión del ayuntamiento, máxime teniendo en cuenta que una vez constatada la causalidad existente entre la actividad de ocio nocturno y el incremento de la contaminación acústica, resulta lógico que se adopten medidas tendentes a disminuir el impacto como las previstas en dichos preceptos.
3.- El tercero de los motivos alegados se basa en que la normativa del plan específico no acredita que los locales de ocio, terrazas y quioscos impidan el descanso de los vecinos, en cuyo caso se podría justificar la reducción de horarios pretendida. Insiste en que el foco principal de contaminación es el tráfico rodado, el botellón y el ruido producido por la gente en la calle.
La Sala desestima este motivo por cuanto la restricción de horario se ha impuesto por quien tiene competencia para ello y dentro del ámbito de actuación contemplado en la Ley del Ruido (artículo 25.4.a).
La misma suerte de desestimación y por los mismos argumentos analizados en los apartados anteriores debe predicarse respecto al siguiente de los motivos, el 4º, referido a la reducción de horario de los locales y su vulneración del artículo 23.2.b) de la LEPAR. E igualmente sucede con el motivo 5º de impugnación referido a que la declaración de la ZPAE vulnera lo dispuesto en la Ley del Ruido y la OPCAT, al pretender aplicar una serie de medidas y restricciones a quienes no son foco emisor (los locales), tomando datos de otro foco emisor de ruido (tráfico) para aplicar las correcciones a quien no genera ruido.
6.- El sexto motivo de impugnación viene referido por la recurrente a la nulidad de la metodología y modelo de predicción de la declaración de ZPAE y Plan Zonal Específico. Considera que no habiéndose acreditado que la fuente de ruido sean los locales de ocio nocturno, trasladar la responsabilidad a los comerciantes genera inseguridad jurídica y vulnera frontalmente los derechos de los titulares de los locales de espectáculos públicos y actividades recreativas que verán afectado el funcionamiento de sus locales por mediciones que no acreditan fehacientemente cuál es el foco responsable del ruido.
Por el contrario, el Ayuntamiento demandado sostiene que en ningún momento se ha afirmado que los locales de ocio sean los únicos causantes de la contaminación acústica sino que también se han tenido en cuenta para la declaración del mismo como Zona de Protección Acústica Especial, tanto el fenómeno denominado “botellón” como el tráfico rodado.
Para la desestimación de este motivo, la Sala se basa en la viabilidad de la metodología seguida en el Estudio llevado a cabo por el ayuntamiento; e insiste en que la Normativa de la ZPAE no contempla como únicas medidas correctoras las que inciden en el ejercicio de la actividad de los locales o establecimientos de ocio.
7.- El siguiente motivo de impugnación se basa en el régimen de distancias mínimas impuesto para la instalación de determinadas actividades (100, 75 o 50 metros). La Sala no encuentra obstáculo alguno a este régimen, pues “si cabe impedir la implantación de nuevas actividades recreativas o de espectáculos públicos, ninguna objeción cabe señalar a una medida menos restrictiva como es la de condicionar la implantación de nuevas instalaciones al mantenimiento de unas distancias mínimas”.
8.- El octavo motivo de impugnación se refiere a que la declaración de ZPAE y Plan Zonal Específico vulnera el artículo 9.3 en relación con los artículos 33.3 y 38, todos ellos de la CE, así como la Ley 25/2009, de 22 de diciembre de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. La mercantil recurrente considera que se está impidiendo la libertad en la prestación de los servicios al restringir sus horarios.
La Sala desestima este motivo remitiéndose a su argumentación anterior y al contenido de la Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 21 de diciembre de 2011, que se pronuncia sobre la justificación de las medidas que puedan obstaculizar el comercio intracomunitario por razones de interés general, como son la protección de la salud de las personas o las destinadas a la defensa del medio ambiente, tal como sucede en este caso.
10.- Este motivo de impugnación viene referido a la vulneración de los principios de objetividad en la actuación de las administraciones públicas y de igualdad previstos por la Constitución, invocando los artículos 9.3, 14 y 103 CE y 11 y 16 de la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. La recurrente considera que las limitaciones de horario establecidas son más restrictivas que las acordadas para la zona centro de Madrid, por lo que se provoca una clara discriminación.
“Pues bien, en el caso que nos ocupa la actora no ha hecho ni el más mínimo esfuerzo probatorio en orden a acreditar que las situaciones del barrio de Gaztambide y de la zona Centro de Madrid sean iguales, premisa ésta básica para poder determinar si el trato desigual ofrecido por la norma jurídica de aplicación resulta ser o no discriminatoria.
Y en relación con la alegada vulneración del principio de objetividad en la actuación de las administraciones públicas, tal como pone de relieve la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid, la recurrente no ha concretado en qué ha consistido la vulneración denunciada”.
En definitiva, se desestima el recurso contencioso-administrativo formulado.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El Ayuntamiento de Madrid, con la intención de preservar el medio ambiente acústico y para evitar la concentración de actividades de ocio declaró, en el año 1990, determinadas áreas del Distrito de Chamberí como Zona Ambientalmente Protegida. Posteriormente, en el año 2009, bajo el marco jurídico de la Ley 37/2003 y de los reales decretos que la desarrollan, el Ayuntamiento realizó una campaña de mediciones en el Centro Argüelles, comúnmente conocida como “Aurrerá”, perteneciente a este distrito, donde se acumulaban muchas quejas vecinales motivadas por el elevado número de actividades de ocio existentes.
Los resultados obtenidos en dicha campaña de medición reflejaron los elevados niveles de ruido denunciados por los vecinos, y permitieron constatar la superación de los objetivos de calidad acústica, por lo que se inició el proceso para declarar Aurrerá Zona de Protección Acústica Especial (ZPAE), proceso que finalizó en septiembre de 2010 con la aprobación por el Pleno del Ayuntamiento de la ZPAE de Aurrerá. La declaración de la ZPAE supuso la puesta en marcha de un Plan Zonal Específico, compuesto por un conjunto de medidas destinadas a reducir los niveles de ruido existentes.
Transcurridos cinco años desde la aprobación de la ZPAE de Aurrerá, se ha llevado a cabo una campaña de mediciones para conocer los niveles de ruido actuales y su evolución tras la puesta en marcha de las acciones contenidas en el Plan Zonal Específico. Además de comprobar los niveles acústicos de Aurrerá, y teniendo en cuenta el elevado número de quejas vecinales existente en el resto del Barrio de Gaztambide, así como la alta concentración de actividades de ocio, se ha realizado una campaña de mediciones en el resto del barrio, a fin de conocer los niveles de ruido ambiental (…)”.
1.- “(…) Por tanto, acreditada la incidencia de la actividad de ocio nocturno en el incumplimiento de los objetivos acústicos, parece lógico y razonable que la delimitación de una zona a efectos de llevar a cabo un estudio acústico tenga en cuenta tanto el número de quejas vecinales como la concentración de locales de ocio. Como también parece lógica la distinción entre ” días sin actividades de ocio nocturno ” y ” días con actividades con ocio nocturno “, pues con tal distinción se trata de corroborar la incidencia del ocio nocturno en la calidad de los niveles acústicos.
Queda así descartada la alegación de la recurrente de que el procedimiento o estudio llevado a cabo por el Ayuntamiento nace viciado. Quedando descartada, igualmente, la atribuida culpabilización de las actividades de ocio, máxime cuando el propio Estudio pone de relieva la incidencia del fenómeno del ” botellón ” en el incumplimiento de los objetivos de calidad acústica.
Así, en el punto 5 del Estudio se hace expresa referencia a que en algunos puntos del barrio se realiza ” botellón “, reconociéndose que dicho fenómeno (concentraciones de jóvenes en espacios públicos abiertos en las que se consume alcohol), desde el punto de vista ambiental, supone un foco de molestia debido a los niveles de ruido que afectan a los vecinos por desarrollarse en el medio ambiente exterior, así como por la suciedad originada.
Y, precisamente, por ello, la Normativa de la ZPAE aquí impugnada prevé la adopción de medidas encaminadas a evitar las concentraciones en espacios públicos exteriores, declarando además la zona como de acción prioritaria, a fin de garantizar el cumplimiento de la prohibición del consumo de bebidas alcohólicas en determinados espacios públicos; así como su venta, durante el periodo nocturno, en cualquier establecimiento donde no esté autorizado su consumo (artículo 19).
Por tanto, ni el procedimiento seguido aparece viciado, ni el mismo parte de una premisa culpabilizadora del ejercicio de las actividades de ocio. Sencillamente se limita a constatar, como ya hemos visto, una realidad: la incidencia de la actividad de ocio nocturno en el incumplimiento de los objetivos acústicos. Realidad que aparece plenamente corroborada en el informe pericial aportado por la recurrente (…).
“(…) Por otra parte, si hemos rechazado la alegación de la recurrente de que el procedimiento y el Estudio llevado a cabo por el Ayuntamiento estaba viciado, debemos rechazar igualmente su alegación de que los niveles recogidos en el mapa de Ruido son erróneos, bastado para ello con señalar que el informe pericial de parte llega a la conclusión de que las muestras tomadas por los sonómetros utilizados en dicho estudio ” tienen mucha semejanza con las del Ayuntamiento “. Nada, por tanto, puede objetarse a los niveles recogidos en el Mapa de ruido elaborado como consecuencia del Estudio llevado a cabo por el Ayuntamiento. Y, finalmente, también debe desestimarse la alegación de la recurrente de que falta información de las mediciones realizadas puesto que, como indicó la representación del Ayuntamiento de Madrid en su contestación a la demanda, en la página 465 del expediente aparecen indicadas los enlaces de la web municipal en los que se puede consultar el Mapa Estratégico de Ruido y la Documentación de la ZPAE del barrio de Gaztambide (…)”.
2.- “(…) En consecuencia, correspondiendo a la Administración municipal “la declaración de un área acústica como zona de protección acústica especial, así como la elaboración, aprobación y ejecución del correspondiente plan zonal específico” (artículo 4.1.h) de la Ley del Ruido), así como “la declaración de un área acústica como zona de situación acústica especial, así como la adopción y ejecución de las correspondientes medidas correctoras específicas” (artículo 4.1.g) de la Ley del Ruido), y que las medidas contemplas en los artículos impugnados tienden a paliar o disminuir el impacto que aquélla actividad de ocio produce en la contaminación acústica, habrá necesariamente que concluir que la adopción de las mismas cuenta con la necesaria e imprescindible cobertura legal y sin que ello suponga vulneración alguna de los artículos 8.6 de la LEPAR y 3 de la Ordenanza para la apertura de actividades económicas de la ciudad de Madrid (…)”.
3.- “(…) Conviene precisar que el artículo 25.4.a) de la Ley del Ruido posibilita la adopción de medidas restrictivas del horario en toda una zona (“Señalar zonas en las que se aplique restricciones horarias…”), por lo que no resultaría lógico entender que el citado precepto permita y posibilite a la Administración municipal adoptar como medida correctora la restricción horaria de la totalidad de las actividades que se lleven a cabo en una determinada zona y no pueda, precisamente, adoptar dicha medida respecto de la concreta actividad que, directa o indirectamente, se entienda que incide en el incumplimiento de los objetivos de calidad sonora, pudiendo a tal efecto traerse a colación el principio el que puede lo mas puede lo menos (…)”.
Comentario de la Autora:
La Sala se detiene en una de las ramificaciones iniciadas por el ayuntamiento de Madrid en orden a reducir la contaminación acústica derivada del ocio nocturno en un barrio concreto de la capital. Se conecta con la aprobación del Plan Zonal Específico que incluye las medidas correctoras específicas para la lucha contra el ruido procedente de las actividades de ocio nocturno, en la creencia de que es posible conciliar el descanso de los vecinos con el desarrollo de las actividades susceptibles de ser productoras de ruido. En realidad, se trata de evitar la imposición de sanciones para que las actividades puedan adaptarse y hacer viable su funcionamiento a través de la adopción de aquellas medidas correctoras.
Lo relevante en este caso es que la Sala ha avalado la totalidad de las medidas adoptadas, por cuanto el procedimiento seguido se ha limitado a constatar la incidencia de la actividad de ocio nocturno en el incumplimiento de los objetivos acústicos.
En definitiva, una producción masiva de ruido no puede impedir el ejercicio del derecho a la intimidad personal y familiar.
Enlace web: Sentencia STSJ M 5851/2019 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 3 de julio de 2019
