Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de abril de 2018 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Daniel Sanz Heredero)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Profesor del Centro Universitario de la Defensa, Zaragoza
Fuente: Roj: STSJ M 4139/2018 – ECLI:ES:TSJM:2018:4139
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Planeamiento urbanístico; Régimen de fuera de ordenación; Suelos; Urbanismo; Usos en suelo no urbanizable
Resumen:
Por la entidad FEDERACIÓN ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID se interpone recurso contencioso-administrativo contra (entre otros actos administrativos) el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Madrid, de fecha 12 de noviembre de 2013, por el que se otorga la calificación urbanística solicitada para la implantación de la actividad de celebración de actos sociales y eventos familiares de especial singularidad en edificación existente, en una finca ubicada en Madrid de 25.832 m2.
Antes de entrar al fondo del asunto, resulta necesario efectuar dos aclaraciones que permitan conocer toda la extensión del asunto:
(i) La primera dedicada a la definición de “calificación urbanística”, pues no es una denominación común en todas las legislaciones urbanísticas autonómicas. Así, en lo que se refiere a la legislación de suelo de la Comunidad de Madrid, este concepto hace referencia al acto administrativo que completa el régimen urbanístico definido por el planeamiento general y, en su caso, los planes de desarrollo, a través del cual se autoriza un proyecto de edificación o uso en suelo no urbanizable -artículo 147 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid-. Es decir, y esto sí que es común a todas las legislaciones autonómicas, la autorización especial concedida para la implantación de usos y actividades en suelo no urbanizable. Usos y actividades en principio ajenos a la naturaleza rural de esta clase de suelo.
(ii) La segunda aclaración se refiere a que, en la solicitud de la mercantil a fin de que se le concediese la calificación urbanística para la implantación de la actividad de celebración de actos sociales y eventos familiares de especial singularidad en la edificación existente, resultaba que tal edificación no había sido construida (al menos en su totalidad) amparada por licencia urbanística que legitimase desde el punto de vista jurídico su existencia. Esto es, se trataba de una edificación ilegal. Y aunque, por el transcurso de varias décadas desde su construcción sin título habilitante, no se permitiría su demolición o la imposición de sanciones, lo cierto es que le resultaba de aplicación a la edificación existente el régimen de fuera de ordenación. Régimen que limita sobremanera las posibilidades de efectuar obras de reforma o ampliación, de conformidad con la constante jurisprudencia de nuestros tribunales al respecto.
Volviendo ya al tema que nos ocupa, algunas de las alegaciones efectuadas por la entidad ecologista recurrente se centran en cuestiones como la referida a que el órgano que aprobó la calificación urbanística no era el competente para ello, o que se había producido una indebida fragmentación de las actividades objeto de calificación. Ambos motivos son desestimados por la Sala, sin que a nuestros efectos merezca la pena detenernos más en ellos.
Me centro en la alegación concerniente a que el acto impugnado (la calificación urbanística que autorizaría los usos en suelo no urbanizable) estaría legitimando usos en edificaciones no amparadas en licencia urbanística alguna (tal y como ya he hecho referencia más arriba). Al respecto, la Sala a través de los informes periciales obrantes, constata que efectivamente en la solicitud que iniciaba el procedimiento de calificación urbanística, la edificación existente no estaría amparada en su configuración actual por licencia urbanística previa, por lo que en la aplicación del régimen de fuera de ordenación, sería imposible el otorgamiento de dicha calificación urbanística. Por ello, la Sala anula la calificación urbanística otorgada.
Y ello pese a la consideración de “usos permitidos y autorizables que favorecen el desarrollo rural sostenible” respecto de la implantación de los usos vinculados a la celebración de actos sociales y eventos familiares de especial singularidad en edificaciones existentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid.
Destacamos los siguientes extractos:
“El siguiente motivo de impugnación se refiere a que el acto impugnado viene a legitimar usos en edificaciones no amparadas en licencia urbanística alguna, poniendo de relieve las inexactitudes del proyecto que sirve de base a la solicitud e indefinición del acuerdo que otorga la calificación.
Al respecto la demandante argumenta que, según se desprende de los informes sectoriales del expediente administrativo así como de la memoria del “Anteproyecto para implantación de Actividad para obtención de Calificación Urbanística en edificio existente”, la “edificación existente” es la amparada por la licencia de 1965. Ahora bien, la edificación actualmente existente, sin embargo, añade, no se corresponde con la autorizada en 1965. Por otra parte, pone de manifiesto la existencia de errores en relación con la presencia del denominado Oficio 3, la presencia de aceras que no existen, la presencia de un patio interior que no es tal puesto que se trata de un volumen delimitado por una carpa que no existe para la presente calificación y el Oficio 3 que también ha quedado excluido.
[…]
Dados los términos en que aparece planteado el motivo de impugnación y la contestación al mismo por parte de las demandadas, la primera cuestión a resolver versa sobre si la “edificación existente” contemplada en el Acuerdo de otorgamiento de la calificación urbanística que nos ocupa (que, según el Acuerdo impugnado, aparece representada en el Plano A-02 del Anteproyecto de 2013) se encuentra o no amparada por la correspondiente licencia urbanística.
Pues bien, tanto del informe pericial aportado por la recurrente con su escrito de demanda, como del elaborado a instancia de esta Sala (Providencia de 17 de abril de 2017) por técnicos de del Ayuntamiento de Madrid, ha quedado plenamente acreditado que la edificación actualmente existente en la finca “La Muñoza” no se corresponde con la autorizada en la licencia otorgada en 1965. En efecto, la edificación actual tiene una planta en lugar de las dos contempladas en la licencia y, además, la superficie de dicha planta (685 m2 -habría que quitar los 73,10 m2 del denominado Oficio 3) está muy alejada de los 308,63 m2 de la planta baja contemplada en la licencia de 1965.
Por tanto, en contra de lo que se afirma en la Memoria del proyecto presentada por la solicitante y lo que se hace constar en los diversos informes sectoriales emitidos, ha quedado sobradamente acreditado que la edificación actualmente existente en la finca “La Muñoza” no está amparada por licencia urbanística alguna. Sabido es que el hecho de que el transcurso del plazo legal impida toda reacción que persiga la desaparición de las obras no legitimadas por título administrativo suficiente, solo significa por sí mismo la aceptación por la Ley de la permanencia de dichas obras. En modo alguno cabe de ello deducir o extraer de tal hecho, además, la consecuencia de la legalización ex lege de las obras. Las obras así llevadas a cabo seguirán siendo ilegales por disconformes con la ordenación urbanística aplicable. De admitirse la “sanación” de la ilegalidad por el mero transcurso del tiempo se estaría admitiendo la adquisición de facultades urbanísticas contra norma, lo que choca frontalmente con la doctrina jurisprudencial de que “no se podían adquirir licencias por silencio administrativo en contra de la ordenación territorial o urbanística…” (entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009).
[…]
En definitiva, la consecuencia jurídica derivada de la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística no es otra que la de reconocer al propietario de la obra la facultad de mantenimiento de la situación creada, esto es la de oponerse a cualquier intento de demolición de lo construido o de la privación del uso que de hecho está disfrutando, siempre que este uso no se oponga al permitido por el Plan para la zona de que se trata, como expresamente se dice en la Sentencia citada de 29 de junio de 2001. Por el contrario, no sería admisible el uso contrario al Plan en una edificación ilegal dado que, como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2000, dicho uso no puede adquirirse por prescripción, aunque haya caducado la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística.
Por lo tanto, el único uso que se permite en este tipo de edificaciones es el que resulte permitido por el Plan para la zona de que se trate.
Y ya en relación con las obras que se permite en este singular régimen de fuera de ordenación, la doctrina jurisprudencial ha precisado que en las edificaciones sometidas a dicho régimen no resultan posibles obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, ni siquiera aunque vengan exigidas por las disposiciones aplicables a la actividad en que ellas se ejerza (STS de 29 de abril de 2002, rec. 4065/1998). Ello impide autorizar una renovación, aunque sea interna, del edificio (SSTS de 8 de junio de 1998 -rec. 6387/1992 – y 21 de mayo de 1999 -rec. 3346/1993) o de las vías de acceso al mismo, cuya modernidad incrementaría el valor de expropiación (STS 27 de marzo de 2003), pero sí es posible realizar obras fundadas en la seguridad de los usuarios del inmueble, por ejemplo, mejora de los sistemas de protección contra incendios (STS 11 de diciembre de 1998, rec. 8402/1992), ampliación de la anchura de la escalera de evacuación de un café bar (cfr. STS 23 de marzo de 1999, rec. 1294/1993), etc.
[…]
Llegados a este punto, la siguiente cuestión a resolver es la referida a si el artículo 9 de la Ley 8/2012, al posibilitar la autorización de determinados usos en “edificación existente” requiere o no que dicha edificación esté amparada en la correspondiente licencia urbanística. Dicho de otro modo, debe determinarse si el citado artículo 9 posibilita la inaplicación del régimen asimilable al de fuera de ordenación que, en principio, resultaría aplicable a todas aquellas edificaciones resultantes de infracciones urbanísticas prescritas, llevadas a cabo en suelo no urbanizable con cualquier protección o en suelo urbanizable no sectorizado.
A juicio de la Sala, la respuesta debe ser negativa. Ciertamente nada hay en el citado artículo 9, ni en el Preámbulo de la citada Ley 8/2012, que pueda hacer pensar que ha sido intención del legislador autonómico legalizar aquellas edificaciones que, llevadas a cabo en suelo no urbanizable con cualquier protección o en suelo urbanizable no sectorizado, resultan ser contrarias al ordenamiento jurídico.
La hipotética legalización o, en su caso, inaplicación del régimen singular de fuera de ordenación, supondría premiar a quien edificó sin licencia o contraviniendo las determinaciones de la misma frente aquél ciudadano que, cumpliendo los términos de la licencia, acomodó la edificación a sus determinaciones”.
Comentario del Autor:
Interesante el supuesto que se nos plantea en la sentencia objeto de análisis, que entrelaza dos institutos urbanísticos de cierta tradición en nuestro ordenamiento jurídico. Por un lado el régimen de fuera de ordenación cuando proviene de obras (o actividades y usos) ilegales, y por el otro, el de la autorización excepcional para la construcción de edificaciones o la implantación de usos y actividades en suelo no urbanizable.
Con matices (pues estamos hablando de un supuesto en el que se parte de la necesidad de una “edificación existente” para otorgar la autorización), de lo que nos advierte la sentencia examinada es la imposibilidad de que a través de estas autorizaciones excepcionales en suelo no urbanizable (en la Comunidad de Madrid y otras, “calificación urbanística”) puedan legalizarse edificaciones en origen no amparadas por título habilitante y a las cuales, por esta circunstancia, se les aplica el régimen de fuera de ordenación.
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