Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 20 de febrero de 2019 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: Francisco Pleite Guadamillas)
Autora: Dra. Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Investigación y Formación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ M 2194/2019 – ECLI: ES:TSJM:2019:2194
Temas Clave: Autorización ambiental integrada; Licencias; Ayuntamiento; Competencias; Emisiones; Olores; Sanción
Resumen:
La Sala examina el recurso de apelación formulado por la mercantil “Sarval Bio Industries Centro SLU” frente a la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2017 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 13 de Madrid.
Dos son las resoluciones que se cuestionan. La primera de fecha 29 de enero de 2016, que ordena la suspensión inmediata de los usos no autorizados y requiere la legalización de la modificación de la actividad de fabricación de grasas y aceites animales, así como la revocación de las licencias concedidas. La segunda de fecha 6 de junio de 2016, que impone a la recurrente una sanción de 30.001 euros por el uso del suelo y servicios de actividad de fabricación de grasas y aceites animales sin ajustarse a la licencia exigida en el artículo 151 de la Ley 9/2001. En ambas se desestiman los recursos de reposición formulados por la propia recurrente.
La sentencia de instancia justifica la desestimación del recurso en que el municipio de Arganda del Rey tiene competencias sobre medio ambiente y, más en concreto, puede exigir y controlar las denominadas actividades molestas o insalubres mediante la preceptiva licencia municipal de actividad; aunque previamente haya estado condicionado por una autorización ambiental integrada (AAI).
Por su parte, la parte apelante alega que no existe prueba bastante que justifique que sea la causante de los olores y molestias al vecindario, al margen de considerar que su actividad se ajusta a los parámetros legalmente establecidos y a los términos de la propia AAI en cuanto al vector de los olores. Extremo que trata de probar a través de los correspondientes estudios técnicos olfatrométricos.
Asimismo, esgrime a su favor la falta de competencia del ayuntamiento de Arganda en materia de control de la actividad y, en concreto, de las emisiones a la atmósfera, por cuanto la instalación está sometida al régimen de la AAI, por lo que la competencia recae en la Consejería correspondiente de la Comunidad de Madrid.
Otro motivo se centra en la errónea aplicación del silencio administrativo por no tenerse en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. A su juicio, resulta contradictorio que se deniegue la licencia por silencio administrativo positivo puesto que no estamos ante la aplicación de un procedimiento que derive de una norma con rango de ley o de derecho comunitario, sino de una norma emitida por el propio ayuntamiento de Arganda del Rey.
El ayuntamiento de Arganda se ampara en el ejercicio de sus competencias en materia de medio ambiente para inspeccionar y sancionar, frente al derecho de libertad de empresa. Respecto al silencio administrativo, a partir de los informes técnicos obrantes en el expediente, entiende que la recurrente ha ido ampliando su línea de producción para la actividad de fabricación de grasas y aceites animales y que no ha obtenido la preceptiva licencia municipal de apertura/funcionamiento de dichas ampliaciones.
Planteadas las posturas de las respectivas partes en litigio, la Sala se pronuncia sobre el alcance de las competencias de los municipios en el marco del procedimiento de AAI, remitiéndose al artículo 25.2 LRBRL. Destaca la naturaleza jurídica de la AAI como un control previo llevado a cabo por la Comunidad Autónoma, sin olvidar la autonomía municipal respecto a la concesión de la licencia de apertura.
La cuestión controvertida se centra en el contenido del expediente administrativo sobre las licencias otorgadas y las actividades de control llevadas a cabo por el ayuntamiento de Arganda del Rey. Se parte de que la mercantil cuenta con AAI desde 2008, renovada en diciembre de 2014, aprobándose el texto refundido de las modificaciones para la instalación de tratamiento de Sandach de categoría 3.
Vaya por delante que la Sala estima el recurso planteado. Para ello se basa en que el ayuntamiento no ha resuelto la solicitud de modificación de licencia de apertura para su adaptación a la AAI interesada por la mercantil recurrente en fecha 15 de noviembre de 2013. Considera que se ha incumplido la obligación legal de dictar una resolución expresa y tampoco se ha requerido a la recurrente para que subsane posibles incumplimientos. Es más, la AAI se dictó con posterioridad al informe de compatibilidad del uso del suelo del Ayuntamiento y de la Comunidad de Madrid, por lo que la actividad no le es ajena al propio ayuntamiento.
Por otra parte, en los informes redactados como consecuencia de la visita de inspección girada por el ayuntamiento debido a la petición de cambio de titularidad, no se especifican qué tipo de actividades se ejercen al margen de la licencia. Tampoco consta que se hubieran resuelto las solicitudes de licencias informadas desfavorablemente ni que se haya efectuado requerimiento alguno en orden a la solicitud de ampliación de licencia.
Respecto a las alegaciones sobre malos olores, lo cierto es que afectarían al ejercicio de la actividad y, en su caso, a la insuficiencia de las medidas correctoras que debe adoptar la Comunidad Autónoma.
Por último, “respecto a la resolución que impone la sanción por el desarrollo de actividades sin ajustarse a la licencia exigida, decae por los mismos argumentos expuestos anteriormente dado que no se precisa en la resolución las actividades para las que no se dispone de licencia y no se ha dado respuesta a su solicitud, motivos por los que no procede sancionar”.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El otorgamiento de la autorización ambiental integrada, así como su modificación y revisión precederá, en su caso, a los demás medios de intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos.
Respecto a la intervención de la administración autonómica y municipal, además de los informes previstos en los artículos 15 y 18 anteriormente citados, en la autorización ambiental integrada se establecen mecanismos de coordinación y deslinde de competencias (…)
En consecuencia, se establece un control previo llevado a cabo por la de la Comunidad Autónoma que concede la autorización ambiental integrada, y por otro, se deja a salvo la autonomía municipal respecto a la concesión de la licencia de apertura, ahora bien la AAI es vinculante en los supuestos de denegación y respecto a las medidas correctoras, así como de las condiciones establecidas en el artículo 22 de la ley 16/2002 de 1 de julio (…)
No obstante, para evitar disfuncionalidades se establece que las actuaciones de las administraciones se ajustarán a los principios de información mutua, cooperación y colaboración (artículo 6) (…)”.
“(…) El 15 de noviembre de 2013 la recurrente solicitó el cambio de titularidad de la licencia de apertura y, también, una modificación de la licencia de apertura para adaptarla a la AAI (expediente NUM000). Con fecha 23 de noviembre de 2015 el ayuntamiento de Arganda del Rey concede el cambio de titularidad a la recurrente para la actividad de fabricación de grasas y aceites animales, sito en la calle Pajares número 21. Sin embargo, la Administración no ha resuelto sobre la solicitud de modificación de la licencia de apertura, incumpliendo la obligación legal de dictar una resolución expresa, ni ha requerido de subsanación a la recurrente ante posibles incumplimientos.
La recurrente es titular de la autorización ambiental integrada, hay que tener en cuenta que dicho procedimiento sustituye al otorgamiento de la licencia municipal de actividades clasificadas regulado en el Decreto del 2414/1961, de 30 de noviembre por el que se aprueba el reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, salvo lo referente a la resolución definitiva de la autorización municipal (artículo 28 de la ley 16/2002) (…)”.
“(…) Utilizando este informe la administración dicta la resolución prohibiendo los usos no autorizados, requiriendo su legalización, y propone la revocación de las licencias concedidas, así como impone una sanción de 30.001 euros.
El informe plantea una serie de cuestiones, por una parte, no especifica qué actividades se están ejerciendo al margen de la licencia, sino que genéricamente se afirma que se ejercen sin concretar qué actividades no disponen de licencia de apertura. Por otra parte, en cuanto a las solicitudes de licencias informadas desfavorablemente no consta que se hubiese resuelto sobre la misma, ni tampoco se hace referencia a la solicitud de ampliación de licencia presentada con fecha 15 de noviembre de 2013, ni consta que se hubiera requerido la subsanación. Lo cierto es que la mercantil recurrente sí solicito la licencia de apertura para desarrollar las actividades de ampliación para las que ya disponía de autorización ambiental integrada. En consecuencia, la resolución impugnada no se ajusta a derecho, puesto que no se precisa qué actividades se están desarrollando sin licencia. La falta de concreción de la resolución administrativa aboca a estimar la pretensión anulatoria del apelante, que desconoce qué actividades deben ser objeto de legalización, sin que conste si las actividades desarrolladas se corresponden con las solicitadas en la licencia de apertura o si son diferentes y si están o no incluidas en la AAI (…)”.
Comentario de la Autora:
La autorización ambiental integrada es una técnica de intervención de carácter preventivo a la que se solapa un control a posteriori, cuya finalidad es la protección del medio ambiente y la salud de las personas. Autorización que en la práctica se traduce en una resolución del órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que se ubica la instalación, a través de la cual se permite explotar la totalidad o una parte de la misma, bajo determinadas condiciones.
Su concesión no elimina otras técnicas de intervención administrativa patrocinadas en este caso por el ayuntamiento de Arganda del Rey a través de la concesión de licencias. El paralelismo entre ambas debe garantizar una cooperación interadministrativa. Ahora bien, lo relevante en este caso no es que se haya impedido al ente local ejercer sus propias competencias sino que las ha llevado a cabo de forma incompleta al no dar respuesta a la solicitud de modificación de la licencia de apertura.
Por otra parte, la creencia de obrar lícitamente al entender obtenida la licencia por silencio positivo, excluye la culpabilidad de la sanción administrativa.
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