Autor de la nota: J. José Pernas García, profesor titular de Derecho administrativo de la Universidade da coruña
Palabras clave: incumplimiento de Estado; medio ambiente; Directiva 2006/12/CE; artículos 4 y 5; gestión de residuos; plan de gestión; red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación; criterios de localización; principio de proximidad; cooperación interregional; peligro para la salud del hombre o el medio ambiente; fuerza mayor; problemas de orden público; delincuencia organizada.
Resumen:
La Comisión planteó un recurso de incumplimiento contra Italia por la infracción de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12/CE, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos. La Comisión entendía que la República Italiana no había adoptado, en relación con la región Campania, todas las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar el medio ambiente y, en particular, al no haber creado una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación.
La República Italiana alegó que el cumplimiento de esta obligación se habñia visto dificultado por razones de fuerza mayor, entre las que se encontraban la oposición del público a esta tipo de instlaciones, la existencia de actividades criminales en la región, muy implicada en las actividades de gestión de residuos (esto nos recuerda, como aludimos en el título de esta nota, a la magnífica serie “Los Soprano”, en la que la gestión de residuos era la actividad principal de su mafioso protagonista, “Tony Soprano”), y el incumplimiento por las partes que celebraron contratos con la Administración de sus obligaciones relativas a la construcción de determinadas instalaciones necesarias para la región.
El TJCE declaró que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12/CE, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos, al no haber adoptado, en relación con la región de Campania, todas las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valoricen o se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar el medio ambiente y, en particular, al no haber creado una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“61 Con arreglo al artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2006/12, los Estados miembros deben adoptar las medidas apropiadas para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación de residuos que ha de permitir, por una parte, a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y, por otra, a los Estados miembros tender individualmente hacia ese objetivo. Para ello, los Estados miembros deben tener en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.
62 A la hora de crear dicha red integrada, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación respecto a la base territorial que consideran apropiada para alcanzar la autosuficiencia a nivel nacional en términos de capacidad de eliminación de residuos y permitir así a la Comunidad garantizar por sí misma la eliminación de sus residuos.
(…)
64 Sin embargo, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que una de las medidas más importantes que deben adoptar los Estados miembros en el marco de la obligación que les incumbe, en virtud de la Directiva 2006/12, de establecer planes de gestión que pueden incluir, en particular, «las medidas apropiadas para fomentar la racionalización de la recogida, de la clasificación y del tratamiento de los residuos», es la búsqueda de un tratamiento de residuos en una instalación lo más cercana posible, prevista en el artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva (…).
65 El Tribunal de Justicia ha declarado que los criterios de localización de los lugares de eliminación de residuos deben elegirse a la luz de los objetivos perseguidos por la Directiva 2006/12, entre los cuales figuran, en particular, la protección de la salud y del medio ambiente y la creación de una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, que debe permitir específicamente la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas. Por ello, dichos criterios de localización deberían referirse, concretamente, a la distancia que separa esos lugares de los hábitats en los que se producen los residuos, a la prohibición de construir instalaciones cerca de zonas sensibles y a la existencia de infraestructuras adecuadas para el traslado de los residuos, como la conexión con redes de transporte (…).
66 En lo que atañe a los residuos urbanos no peligrosos que, en principio, no necesitan instalaciones especializadas como las requeridas para el tratamiento de residuos peligrosos, los Estados miembros deben esforzarse por disponer de una red que permita responder a las necesidades de instalaciones de eliminación de residuos ubicadas lo más cerca posible de los lugares de producción, sin perjuicio de que pueda organizarse dicha red en el marco de acciones de cooperación interregional, incluso transfronteriza, que respondan al principio de proximidad.
67 De ello se desprende que, como indicó la Comisión, cuando un Estado miembro decide individualmente, en el marco de su plan o de sus «planes de gestión de residuos», en el sentido del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2006/12, organizar la cobertura de su territorio sobre una base regional, ha de deducirse que cada región dotada de un plan regional debe garantizar, en principio, el tratamiento y la eliminación de sus residuos lo más cerca posible de su lugar de producción. En efecto, el principio de corrección, preferentemente en la fuente, de los ataques al medio ambiente, principio establecido para la acción de la Comunidad en materia de medio ambiente en el artículo 191 TFUE, implica que corresponde a cada región, municipio u otra entidad local adoptar las medidas adecuadas para asegurar la recepción, el tratamiento y la eliminación de sus propios residuos y que éstos deben pues ser eliminados tan cerca como sea posible del lugar de su producción, con el fin de limitar su transporte en todo lo posible (véase la sentencia de 17 de marzo de 1993, Comisión/Consejo, C‑155/91, Rec. p. I‑939, apartado 13 y jurisprudencia citada).
68 Por consiguiente, en esa red nacional definida por el Estado miembro, si una de las regiones no dispone, en una medida y durante un período de tiempo significativo, de infraestructuras suficientes para cubrir su necesidades en términos de eliminación de residuos, puede deducirse que esas insuficiencias graves a nivel regional pueden afectar a la mencionada red nacional de instalaciones de eliminación de residuos, que ya no tendrá el carácter integrado y adecuado exigido por la Directiva 2006/12, que debe permitir al Estado miembro de que se trata tender individualmente al objetivo de autosuficiencia tal y como éste se define en el artículo 5, apartado 1, de la citada Directiva.
69 (…) para alcanzar la autosuficiencia regional se decidió obligar a los municipios de la región de Campania a entregar al servicio regional los residuos recogidos en sus términos municipales ya que, por lo demás, esta obligación puede justificarse por la necesidad de garantizar un nivel de actividad indispensable para la viabilidad de las instalaciones de tratamiento y para asegurar la existencia de una capacidad de tratamiento que contribuya a la consecución del principio de autosuficiencia a nivel nacional (…).
70 Asimismo, en la medida en que, según afirma la República Italiana, por una parte, la producción de residuos urbanos de la región de Campania representa el 7 % de la producción nacional, es decir, una parte no desdeñable de dicha producción y, por otra parte, la población de la citada región representa alrededor del 9 % de la población nacional, una deficiencia importante en la capacidad de dicha región para eliminar sus residuos puede amenazar gravemente la capacidad del Estado miembro de que se trata para tender al objetivo de autosuficiencia a nivel nacional.
71 En estas circunstancias, procede examinar si la mencionada región dispone de instalaciones suficientes en el interior de la red nacional italiana de instalaciones de eliminación de residuos que permitan una eliminación de los residuos urbanos a proximidad de su lugar de producción.
(…)
75 Aunque el artículo 5 de la Directiva 2006/12 permite una cooperación interregional para la gestión y eliminación de los residuos, incluso una cooperación entre Estados miembros, en el presente asunto, el déficit estructural de las instalaciones necesarias para la eliminación de residuos urbanos producidos en la región de Campania no ha podido solucionarse ni siquiera con la ayuda de otras regiones italianas y de las autoridades alemanas. Prueba de ello son, a este respecto, las grandes cantidades de residuos amontonadas en las vías públicas de la región.
(…)
80 La República Italiana alega asimismo que el incumplimiento reprochado no le es imputable, sino que, por el contrario, ha de achacarse a determinados acontecimientos que constituyen casos de fuerza mayor, como la oposición de la población a la instalación de vertederos en sus términos municipales, la existencia de actividades criminales en la región y el incumplimiento por las partes que celebraron contratos con la Administración de sus obligaciones relativas a la construcción de determinadas instalaciones necesarias para la región.
(…)
83 En cuanto a la oposición manifestada por la población local frente a la implantación de ciertas instalaciones de eliminación, de una jurisprudencia reiterada se desprende que un Estado miembro no puede alegar situaciones internas, como las dificultades de aplicación surgidas en la fase de ejecución de un acto comunitario, incluidas las que guardan relación con la resistencia de los particulares, para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos en normas de Derecho comunitario (véanse las sentencias de 7 de abril de 1992, Comisión/Grecia, C‑45/91, Rec. p. I‑2509, apartados 20 y 21, y de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia, C‑121/07, Rec. p. I‑9159, apartado 72).
84 Respecto a la presencia de actividades criminales o de personas de las que según se afirma actúan «en el límite de la legalidad», activas en el sector de la gestión de residuos, baste señalar que esta circunstancia, de suponerla acreditada, no puede justificar el incumplimiento, por dicho Estado miembro, de sus obligaciones derivadas de la Directiva 2006/12 (sentencia de 18 de diciembre de 2007, Comisión/Italia, antes citada, apartado 51).
85 En lo que atañe a los incumplimientos contractuales por parte de las empresas encargadas de la construcción de determinadas infraestructuras de eliminación de residuos, basta recordar que, aunque el concepto de fuerza mayor no presupone una imposibilidad absoluta, exige, sin embargo, que la no realización del hecho de que se trate responda a circunstancias anormales e imprevisibles, ajenas al que las invoca, cuyas consecuencias no hubieran podido evitarse poniendo la mayor diligencia (sentencia McNicholl y otros, antes citada, apartado 11).
86 Una Administración diligente debería haber adoptado las medidas necesarias para hacer frente a los incumplimientos contractuales en cuestión en la región de Campania o para garantizar la realización efectiva y en el plazo deseado de las infraestructuras necesarias para la eliminación de los residuos de la región a pesar de dichas deficiencias.
(…)
88 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Italiana ha incumplido su obligación de crear una red adecuada e integrada de instalaciones de eliminación que le permita tender al objetivo de garantizar la eliminación de sus residuos, al no haberse asegurado de que, en el marco de la gestión regional de residuos en la región de Campania, ésta dispusiera de instalaciones suficientes para poder eliminar sus residuos urbanos a proximidad de su lugar de producción y, por consiguiente, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 de la Directiva 2006/12.
Sobre la infracción del artículo 4 de la Directiva 2006/12
96 Con carácter preliminar, procede indicar que, si bien es cierto que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/12 no especifica el contenido concreto de las medidas que deben adoptarse para garantizar que los residuos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente, no es menos cierto que dicha disposición obliga a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe alcanzarse, dejándoles al mismo tiempo un margen de apreciación en la evaluación de la necesidad de tales medidas (sentencias de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C‑365/97, Rec. p. I‑7773, apartado 67, y de 18 de noviembre de 2004, Comisión/Grecia, C‑420/02, Rec. p. I‑11175, apartado 21).
97 Por lo tanto, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con los objetivos fijados en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/12 que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone esta disposición, a saber, adoptar las medidas necesarias para garantizar que los residuos sean eliminados sin poner en peligro la salud humana y sin perjudicar al medio ambiente. No obstante, la persistencia de esa situación de hecho, en especial cuando entraña una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere este precepto (…).
(…)
103 A este respecto debe indicarse, en primer lugar, que la República Italiana no niega que, cuando expiró el plazo señalado en el dictamen motivado, los residuos que cubrían la vía pública se elevaban a 55.000 toneladas, a las que se añadían entre 110.000 y 120.000 toneladas de residuos que estaban a la espera de ser tratados en los lugares municipales de almacenamiento. En cualquier caso, estos datos figuran en la nota del comisario delegado de 2 de marzo de 2008, aneja a la respuesta de dicho Estado miembro al dictamen motivado. Además, según las indicaciones proporcionadas por la República Italiana, la población, exasperada por esa acumulación, tomó la iniciativa, perjudicial para el medio ambiente y para su propia salud, de incendiar los montones de basura.
104 Por consiguiente, de cuanto precede se desprende de modo patente que dicho Estado miembro no ha podido cumplir en la región de Campania la obligación que le incumbe en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2006/12, de adoptar las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.
(…)
106 Por lo tanto, el citado amontonamiento en la vía pública y en las zonas de almacenamiento temporales de cantidades tan grandes de residuos, como la que tenía lugar en la región de Campania cuando expiró el plazo señalado en el dictamen motivado, creó indudablemente un «riesgo para el agua, el aire o el suelo», así como «para la fauna y la flora», en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/12. Además, tales cantidades de residuos provocan inevitablemente «incomodidades por los olores», en el sentido del apartado 1, letra b), de dicho artículo, en particular cuando los residuos permanecen almacenados a cielo abierto durante un largo período en las calles o en las carreteras.
107 Por otra parte, teniendo en cuenta que no se disponía de suficientes vertederos, la presencia de tales cantidades de residuos fuera de los lugares de almacenamiento adecuados y autorizados podía «atentar contra los paisajes y los lugares de especial interés», en el sentido del artículo 4, apartado 1, letra c), de la Directiva 2006/12.
109 Asimismo, como sostiene acertadamente la Comisión, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2006/12 tiene una función preventiva, en el sentido de que los Estados miembros no deben exponer la salud del hombre a ningún peligro durante las operaciones de valorización y de eliminación de residuos.
112 Por consiguiente, debe declararse fundado el motivo alegado por la Comisión basado en la infracción del artículo 4 de la Directiva 2006/12.
113 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4 y 5 de la Directiva 2006/12, al no haber adoptado, en relación con la región de Campania, todas las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valoricen y se eliminen sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar el medio ambiente y, en particular, al no haber creado una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación.”
