Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares de 13 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Fernando Socias Fuster)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid
Fuente: ROJ:STSJ BAL 1019/2017- ECLI:ES:TSJBAL:2017:1019
Temas Clave: Gestión de residuos; Competencia municipal; Criterios de eficacia y eficiencia
Resumen:
El 27 de marzo de 2014 el Ayuntamiento de Calvià aprobó una Ordenanza Municipal para la recogida de residuos municipales y la limpieza de espacios públicos, publicada el 22 de abril del 2014. En ella se impone la incorporación obligatoria al servicio municipal de recogida de residuos de todos los productores de residuos comerciales no peligrosos y de residuos domésticos generados por las industrias al amparo de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (LRSC).
Ulteriormente, se plantea recurso contencioso administrativo ante esta misma Sala contra la referida Ordenanza, que dictó sentencia parcialmente estimatoria del recurso el 1 de junio de 2015, declarando la nulidad de pleno derecho de aquellos preceptos en los que se imponía a los productores de residuos comerciales no peligrosos y de residuos domésticos generados por las industrias, que la recogida se realizase a través del servicio municipal, impidiendo la posibilidad de que los productores gestionasen por sí mismos la recogida. La estimación procedió por no constar en el expediente de tramitación de la Ordenanza la motivación de los criterios de mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los residuos, tal y como impone el artículo 12.5.c) de la LRSC. En sustitución de esta Ordenanza, se dicta el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Calvià, de 20 de octubre de 2015, mediante el que se aprueba la Modificación de la Ordenanza Municipal para la recogida de residuos municipales y de limpieza de espacios públicos, a efectos de imponer a los productores de residuos comerciales no peligrosos la obligación de incorporarse al servicio municipal de gestión. En ella se reintroducen los preceptos de la Ordenanza anteriormente impugnados y que son los que imponen la referida obligación.
La Sala reproduce los preceptos controvertidos en el inicio de su análisis:
– El apartado segundo del artículo 4 prevé que “por razones de eficiencia y economía de escala, constituyen la competencia reservada al Ayuntamiento la prestación del servicio de limpieza viaria y recogida de residuos municipales (domésticos, residuos comerciales no peligrosos y residuos domésticos generados en las industrias) estando obligado a gestionarlo mediante cualquiera de las formas previstas la normativa en materia de régimen local”.
– El artículo 9 regula las obligaciones generales y dispone que el Ayuntamiento debe prestar “el servicio de recogida de residuos municipales, siendo éste un servicio de prestación obligatoria por parte del Ayuntamiento y de recepción obligatoria por las personas físicas o jurídicas que tengan su domicilio o generen residuos en el municipio de Calvià considerados productores o poseedores de residuos municipales. Los residuos municipales se entregarán en las condiciones establecidas en la presente ordenanza y según las instrucciones que se establezcan”.
– El artículo 17 contempla la forma de prestación del servicio a los generadores domésticos y su apartado 1 establece que “los Servicios Municipales se harán cargo de retirar los residuos municipales y asimilados, siendo un servicio de prestación obligatoria por parte del Ayuntamiento y de recepción obligatoria para las personas usuarias”.
Los Clubs Náuticos recurrentes advierten que estos preceptos son idénticos a aquellos anulados por la sentencia de 2015, por lo que solicitan su anulación. Aluden a que el Ayuntamiento no acredita los criterios de mayor eficiencia y eficacia en la gestión de residuos que justifican la incorporación obligatoria al servicio municipal de los productores de residuos comerciales no peligrosos, vulnerando su derecho a gestionarlos por sí mismos. En este sentido, arguyen que los informes incluidos en la Modificación impugnada no justifican la imposición del servicio municipal, entienden que el informe de Ernest & Young es el mismo que en la Ordenanza anulada y que lo demás son informes emitidos por el propio Ayuntamiento. Finalmente indican que el inciso final del artículo 12.5.c) de la LRSC permite de manera excepcional la incorporación obligatoria al servicio municipal “en determinados supuestos” y considera que la Ordenanza debería especificarlos.
El Ayuntamiento se opone al recurso alegando que en el expediente administrativo de la Modificación constan los informes que justifican la incorporación obligatoria, en concreto, el estudio relativo a los niveles de eficiencia social y económica de Ernest & Young de 14 de febrero del 2014, el informe técnico del director del Área de Medio Ambiente de Calvià 2000, S.A. de 1 de octubre de 2015 y el informe favorable del Jefe de Servicio de Medio Ambiente Municipal de 8 de octubre de 2015.
En primer lugar, la Sala analiza el régimen jurídico de la incorporación obligatoria al servicio de recogida municipal de residuos. Para ello, se remite al fundamento jurídico cuarto de su sentencia de 2015 que reproduce el artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL). Este precepto dispone que “el municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuántos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”, ejerciendo, en todo caso, la recogida y tratamiento de residuos. Asimismo, alude al artículo 26 de la LBRL que impone las obligaciones, de una parte, de prestación del servicio de recogida de residuos para todos los municipios y de otra, de su tratamiento para aquellos de más de 5000 habitantes.
El Tribunal menciona que tras la modificación de la LBRL operada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, (vigente desde el 31 de diciembre de 2013, momento en el que la Ordenanza impugnada se encontraba en fase de información pública), en concreto del artículo 25.2.b), la gestión de residuos sólidos urbanos es una competencia propia del municipio en materia de medio ambiente.
Una vez delimitado el marco competencial y a efectos de comparar la regulación realizada por el artículo 12.5.c) de la LRSC de los residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados por las industrias, la Sala se retrotrae a la derogada Ley 10/1998, de 21 de abril de residuos, en virtud de la cual la gestión de los residuos urbanos (concepto que comprendía la recogida, transporte y tratamiento de residuos domésticos y comerciales no peligrosos) correspondía exclusivamente a los entes públicos locales, que la configuraba como un servicio de prestación obligatoria por parte del municipio y de recepción también obligatoria por los productores de los residuos. Tras la entrada en vigor de la LRSC se altera esta regla general en la gestión de los residuos, pasando a recaer el deber de gestión sobre el productor de los mismos, que dispone de tres opciones: efectuarlo por sí mismo, encargarlo a una persona o entidad privada registrada o entregarlos a una entidad pública o privada de recogida para su tratamiento. Se establece en el artículo 17 de la LRSC el deber de los productores de acreditar ante la entidad local competente la correcta gestión de los residuos comerciales no peligrosos, para quienes se prevé la opción de acogerse al sistema público de gestión de residuos de manera voluntaria cuando este haya sido implantado. Este precepto prevé que en los casos de incumplimiento de estas obligaciones de gestión de residuos comerciales no peligrosos por parte del productor o el poseedor, la entidad local asumirá subsidiariamente la gestión y podrá repercutir al obligado a realizarla, el coste real de la misma sin perjuicio de las responsabilidades en que aquel incurra.
El Tribunal infiere a la luz de las competencias previstas en el artículo 25 de la LBRL, que la regla general es que las entidades locales dispongan de su propio sistema de gestión de residuos al que se pueden adscribir los productores de forma voluntaria. Se remite al contenido del artículo 12.5 de la LRSC que establece que la prestación del servicio obligatorio de recogida, transporte y tratamiento de los residuos domésticos generados en los hogares, comercios y servicios corresponde a las entidades locales o a las diputaciones forales en la forma en que establezcan sus respectivas ordenanzas y podrán llevarla a cabo de forma independiente o asociada. Alude a la letra c), que prevé expresamente que las entidades locales pueden gestionar los residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados en las industrias en los términos establecidos en sus respectivas ordenanzas, sin perjuicio de que los productores los puedan gestionar por sí mismos en los términos del artículo 17.3. Añade que en los casos en los que estas entidades establezcan sus propios sistemas de gestión pueden imponer la incorporación obligatoria de los productores de residuos al sistema municipal, en determinados supuestos, de manera motivada y basándose en criterios de mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los residuos. Dilucida que se da una situación de concurrencia de un sistema público y privado de gestión de residuos comerciales no peligrosos y domésticos generados por industrias. La regla general es que se trata de un servicio público de carácter potestativo para las entidades locales que en caso de preverse sería de recepción voluntaria por parte de los productores, sobre quienes recae la obligación de gestionar por sí mismos los residuos. No obstante, se prevé la excepción a esta regla en el apartado 2º del artículo 12.5.c) que acabamos de mencionar.
En segundo lugar, la Sala valora los informes técnicos con los que el Ayuntamiento justifica la incorporación obligatoria al sistema de recogida municipal. Dispone que la deficiencia procedimental consistente en la omisión de estos informes en el expediente de la Ordenanza ha sido subsanada en la tramitación de la Modificación. En relación al informe de Ernest & Young de 14 de febrero del 2014, este estudia la mejor eficiencia desde el punto de vista económico, analizando los costes del servicio municipal de gestión en comparación con un eventual sistema de gestión privado. Analiza cómo el sistema de gestión municipal resulta más económico e implícitamente dice que para que un sistema de gestión privado se equipare económicamente al público debe ser a costa de sacrificar la eficiencia medioambiental, dado que la frecuencia en el sistema de recogida de residuos sería menor y no se garantizaría una recogida con más fracciones. En concreto, la equiparación de costes entre uno y otro sistema conllevaría a que el operador privado recogiera las fracciones de residuos cada ocho días más, lo que resultaría medioambientalmente inadecuado. La Sala enfatiza que los criterios de eficiencia y eficacia se prevén como parámetros tanto económicos como ambientales.
El informe pericial adjunto a la demanda de los Clubs Náuticos critica este informe pero no lo desvirtúa, es decir, no prueba que el sistema de gestión privada vaya a resultar más eficiente y eficaz. Por ello, la Sala entiende que sí queda cumplida la justificación por parte del Ayuntamiento de los criterios de eficiencia y eficacia requeridos para imponer la adhesión obligatoria de los productores al sistema de gestión de residuos municipal.
Por último, el Tribunal analiza la alusión a “determinados supuestos” del artículo 12.5.c) de la LRSC. La parte recurrente entiende que la Ordenanza debería precisar cuáles son los mismos en lugar de aplicar la regla contenida en este precepto de forma generalizada para todos los supuestos. La Sala deduce que como no se concreta en el desarrollo reglamentario de la ley, el precepto no impide la incorporación obligatoria de los productores de residuos comerciales no peligrosos o de residuos domésticos generados por las industrias. Infiere que aquella expresión no implica que la Ordenanza municipal deba detallar qué sectores de productores quedan obligatoriamente incorporados al sistema de gestión municipal sino que lo que el precepto permite es la incorporación obligatoria singularizada, es decir, sólo para hoteles, para club náuticos o para determinados tipos de residuos, lo cual no excluye la posibilidad de que se incorporen de manera obligatoria todos los productores del municipio al sistema público, como acontece en el caso de autos.
Razona que la justificación motivada en el informe de Ernest & Young sobre la incorporación obligatoria de los productores de residuos comerciales no peligrosos y domésticos generados por las industrias es aplicable a todos ellos y que la parte recurrente no acredita que estos informes no sirvan para las peculiaridades de la producción de los residuos producidos por los clubs náuticos.
Consecuentemente, desestima el recurso.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El artículo 25 de la Ley 7/1985, 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL), en su apartado primero recoge una cláusula general atributiva de competencias al municipio, mientras que entre las competencias obligatorias del municipio previstas en su apartado segundo, incluye en la letra l) la “recogida y tratamiento de residuos” (redacción vigente en la fecha de aprobación inicial de la Ordenanza el 28 de noviembre de 2013)”
“(…) Por otro lado, la recogida de residuos aparece como un servicio de prestación obligatoria por todos los municipios y su tratamiento resulta ineludible en los municipios de más de 5.000 habitantes, de acuerdo con las letras a) y b) del artículo 26 LBRL. Tras la modificación producida en la LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (vigente desde el 31 de diciembre de 2013, es decir, en fase de información pública de la Ordenanza impugnada), en el artículo 25.2 b ) LBRL se recoge como competencia propia del municipio, en la materia de medio ambiente, la “gestión de los residuos sólidos urbanos”
“(…) Es decir, bajo vigencia de la LR, sólo los entes públicos locales podían llevar a cabo la gestión de los residuos urbanos, concepto en el que se incluía la recogida, transporte y tratamiento tanto de los residuos domésticos como de los residuos comerciales, menos los considerados peligrosos. En especial, los municipios, debían prestar la recogida, transporte y tratamiento de residuos urbanos como servicio obligatorio, sin que el citado Cuerpo Legal efectuase mención alguna sobre que tales actuaciones pudiesen ser realizadas por el propio productor o bien por entidades o personas privadas debidamente registradas. La gestión de residuos urbanos, de acuerdo con la Ley 10/1998, se trataba de un servicio de prestación obligatoria por el municipio y de recepción asimismo necesaria por los productores de los residuos. Este régimen forzoso de recepción y de prestación del servicio por los municipios ha sido alterado por la LRSC, en la cual se regula, como regla general, que la gestión de los residuos es un deber que recae sobre el productor de los mismos, quien puede efectuarlo bien por sí mismo, bien encargarlo a una persona o entidad privada o registrada, o bien entregar los residuos a una entidad pública o privada de recogida para su posterior tratamiento. Y el productor de residuos comerciales no peligrosos debe acreditar ante la entidad local competente la correcta gestión de los mismos o puede acogerse al sistema público de gestión de los mismos, de forma voluntaria cuando este sistema esté implantado, todo ello de acuerdo con el artículo 17 de la citada Ley”
“(…) Con independencia de este deber de gestión de los residuos por parte de los productores en general, y de residuos comerciales no peligrosos y domésticos generados por las industrias, en particular y en cuanto concierne a las cuestiones planteadas en este litigio, las entidades locales, en cumplimiento de sus competencias previstas en el artículo 25 LBRL, como regla general deben disponer de su propio sistema de gestión de residuos, al cual se pueden adscribir aquéllos de forma voluntaria. El artículo 12.5 LRSC regula estas competencias de las entidades locales en materia de gestión de residuos: proceda: “5. Corresponde a las Entidades Locales, o a las Diputaciones Forales cuando Como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos domésticos generados en los hogares, comercios y servicios en la forma en que establezcan sus respectivas ordenanzas en el marco jurídico de lo establecido en esta Ley, de las que en su caso dicten las Comunidades Autónomas y de la normativa sectorial en materia de responsabilidad ampliada del productor. La prestación de este servicio corresponde a los municipios que podrán llevarla a cabo de forma independiente o asociada.”
“(…) Como se desprende del artículo 12.5 LRSC, los municipios, cuando proceda (en los términos de la legislación en materia de régimen local que dicte el Estado y la Comunidad Autónoma) tienen que prestar obligatoriamente el servicio de recogida, transporte y tratamiento de residuos domésticos generados en los hogares, comercios y servicios, en la forma establecida en sus ordenanzas y de acuerdo con las leyes estatales, autonómicas y normativa sectorial que resulte aplicable.”
“(…)Y respecto a los residuos comerciales no peligrosos y los domésticos generados por las industrias, permite que el municipio los gestione por sí mismo, pero sin perjuicio de que los productores los puedan gestionar también, de acuerdo con el artículo 17.3 LRSC, derivándose, en su caso, una concurrencia de sistemas, público y privado, de gestión de residuos de estas categorías. Se trataría, en cuanto a estas categorías de residuos, de un servicio público de carácter potestativo para las entidades locales, y en el supuesto que exista una organización local propia, este sistema sería de recepción voluntaria por parte de los productores, quienes deben gestionarlos por sí mismos en los términos del artículo 17 LRSC. Esta es la regla general. Pero, en el artículo 12.5 c) 2º LRSC se recoge una excepción a esta regla general, según la cual las entidades locales pueden imponer a los productores de residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados en las industrias, “de manera motivada y basándose en criterios de mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los residuos, su incorporación obligatoria de los productores de los mismos a su sistema de gestión “en determinados supuestos” . Esta imposición de la incorporación obligatoria al sistema de gestión municipal de residuos, prevista para los productores de residuos comerciales no peligrosos y los domésticos generados por las industrias requiere que la corporación local justifique la medida, en atención a la mayor eficiencia y eficacia que implica esta adhesión forzosa al mismo en comparación con la gestión llevada a cabo por el propio productor o por una empresa privada. En las ordenanzas municipales se debe establecer el marco normativo de esta gestión municipal de los residuos comerciales no peligrosos y domésticos generados por las industrias, de acuerdo con el primer inciso del artículo 12.5 c) 2º LRSC. Es decir, en estos reglamentos aprobados por el Ayuntamiento se deben fijar las líneas maestras de la gestión municipal de estas clases de residuos, y, en el supuesto de que en estas ordenanzas se determine la incorporación obligatoria de los productores al sistema público de gestión, en el procedimiento de elaboración de la ordenanza deberá justificarse la mayor eficiencia y eficacia, desde el punto de vista económico y ambiental, que ampara esta adscripción forzosa.”
“(…) Ahora bien, con la base de tal estudio económico y tras justificarse que el sistema de gestión municipal es más económico, implícitamente con ello se está diciendo que para que un sistema de gestión privado se equipare económicamente al público, ello deberá ser a costa de sacrificar la eficiencia medioambiental. Concretamente en el informe se justifica que el sistema de gestión de la empresa municipal Calvià 2000 es más eficiente porque: a) es más barato, b) garantiza más frecuencia de recogida de residuos y, c) con garantía de recogida con más fracciones. Como con más detalle se explicó en la fase de ratificación y aclaración de informes en sede judicial, no se niega que un sistema de gestión privado pueda llegar a ser más barato, pero ello será así a costa de una menor frecuencia en el sistema de recogida de residuos y, desde luego, sin garantizar una recogida con más fracciones. Y como ya se indicado, el factor económico no es el único a considerar”
“(…) En conclusión, admitiendo la tesis de la parte demandante en el sentido de que es la Administración la que debe justificar motivadamente que el sistema de gestión municipal de los residuos comerciales no peligrosos y los residuos domésticos generados en las industrias es más eficiente y eficaz, entendemos que con los informes mencionados -esta vez, sí incorporados al expediente- queda cumplida la justificación. Frente a ello, el éxito de la demanda pasaba por demostrar que era posible un sistema de gestión privada que, con el mismo o menor coste, garantizase recogida selectiva y con igualdad de frecuencias. Dicha prueba no se ha practicado, por lo que debe desestimarse la demanda en este punto”
“(…) A falta de concreción en el desarrollo reglamentario de la Ley, no advertimos que el precepto impida la incorporación obligatoria de los productores tanto para los residuos comerciales no peligrosos, como para los residuos domésticos generados por las industrias. No interpretamos que la expresión “en determinados supuestos” conlleva que la Ordenanza municipal viene obligada a detallar, exhaustivamente, los distintos sectores de productores que quedan obligatoriamente incorporados al sistema de gestión municipal, con exclusión de los supuestos no previamente detallados. Interpretamos que lo que el precepto permite es que la incorporación obligatoria pueda sea singularizada. Por ejemplo, solo para hoteles, o solo para Clubs Náuticos o sólo para determinados tipos de residuos. Pero no excluye la posibilidad de que la incorporación obligatoria afecte a todos los productores del municipio, como así acuerda la Ordenanza impugnada. La justificación motivada de la incorporación obligatoria antes analizada afecta a los dos tipos de residuos (comerciales no peligrosos y los domésticos generados por las industrias) y a todos los productores de los mismos, porque las conclusiones de los informes son aplicables a todos.”
Comentario de la Autora:
La eficiencia y la eficacia en la gestión de residuos son principios que sirven para justificar la posible imposición de adhesión a un Sistema de Gestión de Residuos municipal a un productor de residuos. En principio, basta con que estos criterios hayan quedado debidamente justificados en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza para poder obligar a un sujeto a adherirse al sistema público de gestión, y deben preverse en términos tanto económicos como medioambientales. Dado que estos conceptos no están definidos en el ámbito jurídico hay que recurrir a criterios técnicos y económicos, como la comparación de costes de recogida y frecuencias entre lo que pueden ofertar un operador privado y la gestión municipal. En el caso de autos, este criterio económico tiene implicaciones ambientales dado que la equiparación de costes entre uno y otro sistema conlleva que el operador privado recoja las fracciones de residuos cada ocho días más. De esta forma, se justifica la imposición a los clubes náuticos de adherirse al Sistema de Gestión de Residuos Municipal.
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