Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears de 25 de marzo de 2015 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Fernando Socías Fuster)
Autor: Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ BAL 282/2015 – ECLI:ES:TSJBAL:2015:282
Temas Clave: Autorizaciones y licencias; Instrumentos de planificación; Libertad de establecimiento; Libre prestación de servicios; Ordenación del territorio; Residuos de la construcción y la demolición
Resumen:
La Sala analiza el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil dedicada a la gestión de residuos procedentes de la construcción y demolición, y que solicitó una autorización para la gestión de residuos voluminosos en sus instalaciones en la Isla de Menorca.
Tal petición, chocaba no obstante con el Plan Director Sectorial de Residuos No Peligrosos de Menorca, el cual contemplaba que el tratamiento de esta clase de residuos sólo podía efectuarse en dos plantas concretas, lo que excluiría la instalación en la planta del solicitante. Así, la sociedad recurrente se alza contra la desestimación presunta de su solicitud, en el entendimiento de que a través de tal prescripción contenida en el mencionado Plan Director se estaría limitando de manera ilegítima el ejercicio de una actividad económica.
La controversia, pues, se centra en si a través de un instrumento territorial se pueden poner obstáculos al libre ejercicio de una actividad económica. El Tribunal acaba desestimando, aunque en otros aspectos del recurso no vinculados con el objeto de este comentario da la razón a los recurrentes, el recurso contencioso-administrativo por dos motivos:
1º.- Porque el hecho de que el Plan Director de referencia sólo permita dos instalaciones en toda la Isla de Menorca para el tratamiento de residuos voluminosos (fijando el punto concreto donde pueden instalarse) no presuponen en modo alguno qué empresas deben gestionar tales espacios.
2º.- Que los planes territoriales sectoriales son instrumentos idóneos a fin de introducir limitaciones a, por razones de ordenación del territorio, la instalación de plantas de tratamiento de residuos no peligrosos, sin que ello afecte a la libertad de establecimiento.
Destacamos los siguientes extractos:
“El deslinde entre autorización para la instalación de las dos plantas posibles y la autorización para su gestión -que no necesariamente ha de recaer en el titular de dicha instalación- se desprende del punto 5º del art. 27 del Plan Director, cuando contempla que “5. Siempre que sea posible, se otorgará prioridad a la gestión del servicio por parte de entidades sociales, que centren su actuación en la creación de trabajo de inserción para colectivos con riesgo de exclusión social”. Es decir, una cosa es dónde se pueden ubicar las instalaciones y otra cómo y quién gestiona tales plantas. Para lo primero, un Plan Director Sectorial, como instrumento de ordenación territorial, puede establecer limitaciones como acaso impedir que se implanten en cualquier lugar del territorio insular. Sobre lo segundo (el sistema de gestión de las mismas) al no constar proceso de concesión del servicio público de dicha gestión, ha de entenderse que rige el sistema de libre concurrencia y no pueden establecerse sistemas de gestión que la impidan. Aunque esto último, no es el objeto de este recurso”.
“Conforme a la Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenación Territorial de Illes Balears, los planes directores sectoriales son un instrumento de ordenación territorial (art. 3) que tienen por objeto regular, en ámbitos materiales determinados, el planeamiento, la proyección, la ejecución y la gestión de los sistemas generales de infraestructuras, equipamientos, servicios y actividades de explotación de recursos (art. 11).
En esta finalidad de ordenar territorialmente las infraestructuras, las instalaciones, los equipamientos y los servicios propios de un sector de actividad -como en el caso el de residuos- los planes territoriales, como los planes directores sectoriales, son los instrumentos idóneos para que, desde una visión supramunicipal -insular en el caso- se efectúe una determinación de sus elementos estructurantes. En particular, y en lo que es propio de un instrumento de ordenación territorial, en la ubicación espacial de tales equipamientos. Ya lo indica con claridad el art. 12, f) de la Ley 14/2000 al precisar que uno de los contenidos propios de los planes directores sectoriales lo es el de contener: “f) Relación y localización de las obras y actuaciones integradas en el plan”.
En definitiva, los planes directores sectoriales son instrumentos hábiles e idóneos para introducir una limitación como la que aquí afecta a la recurrente, esto es, que por razones de ordenación territorial sólo puede permitirse la instalación de unas concretas plantas de tratamiento de unos concretos residuos (los voluminosos) en los ámbitos espaciales determinados en el Plan Director Sectorial.
El principio de libre concurrencia encuentra su límite en el ejercicio de las competencias de ordenación territorial en materia de implantación de infraestructuras con notable impacto medioambiental, como ocurre con las de tratamiento de los residuos. Cabe entonces establecer restricciones que impidan la libre ubicación -en número y en espacio- de plantas de tratamiento de residuos”.
“La limitación para que las instalaciones (plantas) de tratamientos de residuos voluminosos se concentren en dos concretos espacios de la isla, responde a una necesidad de ordenación territorial a nivel insular adoptada por la administración competente para ello, lo que obliga no sólo a los municipios afectados, sino también a las administraciones sectoriales que han de otorgar autorizaciones de instalación, como en el caso la Consejería de Medio Ambiente, que no puede autorizar una planta de tratamiento de residuos voluminosos en un espacio que el instrumento de ordenación territorial impide su ubicación”.
Comentario del Autor:
Esta sentencia constituye un buen ejemplo de como la ordenación del territorio, competencia de marcado carácter horizontal e integradora de varias materias relacionadas con el derecho público (e íntimamente cohonestada con el medio ambiente), puede superponerse a otros importantes principios de nuestro derecho, incluso de aquellos que cuentan con reconocimiento constitucional, como lo es la libertad de establecimiento.
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