Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de Portugal, de 30 de marzo de 2016 (Ponente: Lino Rodrigues Ribeiro)
Autora: Amparo Sereno. Profesora de Derecho Ambiental de la Universidad Autónoma de Lisboa (UAL), Portugal
Fuente: “Diário da República, 2.ª série — N.º 62 — 30 de março de 2016”
Temas Clave: Dominio público marítimo, ordenación y gestión del espacio marítimo, Estatuto de los Azores
Resumen: Mediante esta Sentencia, el Tribunal Constitucional (TC) portugués declara la constitucionalidad y legalidad de los siguientes preceptos del “Decreto-Lei” n.º 38/2015, de 12 de marzo: 5.°, n.º 3, 12.º, 15.º, n.º 2, 18.º, 22.º, 24.º, n.º 5, 26.º, 35.º, 97.º, 98.º e 107.º, y, en consecuencia, de todas las demás disposiciones de la referida norma relacionadas con los mismos. Este “Decreto-lei” desarrolla la Ley de Bases sobre la política de ordenación y gestión del espacio marítimo nacional (Ley 17/2014, de 10 de abril, también conocida como LBPOEMN), realizando la transposición para el ordenamiento jurídico portugués de la Directiva 2014/89/UE, de 23 de julio de 2014.
Hay que tener en cuenta que Portugal es un país de estructura unitaria, por lo que, en regla general, no existen instituciones homólogas a las Comunidades Autónomas españolas. No obstante, la Constitución portuguesa admite dos excepciones para esta regla: el Archipiélago de los Azores y el de la Madeira.
En este caso, el Gobierno Regional (GR) de los Azores interpuso un recurso de inconstitucionalidad contra el “Decreto-lei” antes mencionado, alegando que el mismo invadía la esfera de competencias de la Región Autónoma de los Azores (RAA) en materia de ordenación y gestión del dominio público marítimo. En concreto, el GR de los Azores argumenta que aunque el Estado sea el titular de los bienes del dominio público marítimo, esto no significa que las Regiones Autónomas no tengan derechos y prerrogativas relativamente a esos mismos bienes, tal como está subyacente en los n.ºs 1 e 3 del artigo 8.º del Estatuto de los Azores (en adelante EPARAA). Así: el n.º 1, establece que los poderes del Estado sobre los bienes que integran el dominio público marítimo estatal deben ser ejercidos conjuntamente con la RAA; el n.º 3, instituye un principio de gestión compartida entre Estado y la RAA. Además, el n.º 2 del artigo 8.º del EA atribuye expresamente a la RAA poderes exclusivos de licenciamiento del uso privativo del dominio público marítimo, para actividades de extracción de áridos, pesca y energías renovables.
Sin embargo el TC entiende que el “Decreto-Lei” n.º 38/2015 no viola lo establecido en el EA y que por lo tanto no hay ilegalidad y mucho menos inconstitucionalidad. Ya que la inconstitucionalidad alegada pelo GR de los Azores se fundamentaba en la ilegalidad del “Decreto-lei” por violación del EPARAA, que, por su vez, implicaría la violación de lo dispuesto en la 1ínea a), del n.º 1, del artículo 227.º y del n.º 1 do artículo 228.º de la Constitución de la República Portuguesa (en adelante CRP).
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)As zonas marítimas sobre as quais o Estado exerce poderes de soberania ou de jurisdição, são as que constam da Lei n.º 34/2006, de 28 de julho, em articulação com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10 de dezembro de 1982 (CNUDM),….. Nem todas as zonas marítimas …correspondem ao conceito de «espaço marítimo nacional» que a lei [LBPOEM] utiliza para efeito de planeamento e ordenamento. …(STC 136/2016, FJ 6.1) (…)”.
“(…)Mas se é pacífico que a titularidade do domínio público, incluindo aí os poderes e prerrogativas que formam o núcleo essencial da dominialidade, não pode ser transmitida, tem vindo a admitir-se que o exercício de certos poderes de domínio pode ser transferido para outras entidades (públicas e privadas), sem que seja afetada a função pública que justifica a dominialização do bem. A propósito dos poderes das regiões autónomas sobre os bens do domínio público marítimo situados no seu território, a jurisprudência constitucional e a doutrina, além de fazerem a separação entre titularidade e exercício de competências sobre o domínio público, efetuam uma distinção entre poderes primários, que são insuscetíveis de transferência, e poderes secundários, que podem ser objeto de transferência para outras entidades Já os poderes de exploração ou gestão do domínio público marítimo podem competir a entidades diferentes do Estado. E no âmbito desses poderes cabem não apenas a atribuição de direitos de uso privativo, como parece resultar do Acórdão n.º 131/2003, mas também a concessão de exploração de parcelas do domínio público ou a adjudicação à satisfação de interesses próprios de outras pessoas coletivas públicas territoriais. (STC 136/2016, FJ 6.5) (…)”.
“(…)como se decidiu no Acórdão n.º 315/2014: «A Região Autónoma dos Açores não pode unilateralmente definir os termos da gestão partilhada do domínio público marítimo, justamente porque a regulação primária dessa matéria contenderia com as competências das autoridades nacionais (STC 136/2016, FJ 7.2) (…)”.
“(…)Por isso, a regulação dos poderes de gestão do domínio público marítimo estadual é matéria que extravasa do “âmbito regional”, e assim, deverá ser elaborada pelo legislador da República. De modo que a intervenção normativa consubstanciada no Decreto-Lei n.º 38/2015 não se processou “à margem do texto constitucional”, como se alega no pedido, representando antes o exercício de uma competência legislativa que cabe, por força da Constituição, ao legislador da República…. Por isso, o que se pode questionar não é, em si, a competência para regulação, por diploma da República, desta matéria, mas o modo como o legislador do Decreto-Lei n.º 38/2015 o fez, indagando-se se houve ou não respeito pelos “direitos da Região sobre as zonas marítimas portuguesas”, mais concretamente, o direito a uma gestão conjunta ou partilhada. Contudo, essa é já uma questão de legalidade e não de constitucionalidade, não podendo a inconstitucionalidade ser configurada como meramente consequencial da ilegalidade supostamente resultante da violação do princípio da gestão partilhada… Em conclusão: as normas dos artigos 12.º, 18.º, 22.º e 26.º do Decreto-Lei n.º 38/2015, de 12 de março, não enfermam de qualquer inconstitucionalidade, por violação dos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, da Constituição da República.(STC 136/2016, FJ 8.1) (…)”
“(…)O segundo grupo de normas do Decreto-Lei n.º 38/2015 regula a articulação e compatibilidade dos instrumentos de ordenamento do espaço marítimo com os programas e planos territoriais, …Especificamente em relação à norma do artigo 5.º, n.º 3, mas valendo a argumentação para a outra norma, alega o requerente que essa disposição assume que os planos de situação ou de afetação elaborados pelo Governo da República «prevalecem» sobre os programas e planos territoriais adotados pela Região Autónoma, …, estando-se desse modo a comprimir a competência legislativa regional à margem do texto constitucional, sendo por isso inconstitucional, por violação do disposto na alínea a), do n.º 1 do artigo 227.º e do n.º 1 do artigo 228.º, ambos da CRP…A ratio das normas questionadas é concretizar um dos princípios fundamentais do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional: o princípio da gestão integrada, que é assegurado, entre o mais, pela “coerência” entre o ordenamento do espaço marítimo nacional e o ordenamento do espaço terrestre, em especial o das zonas costeiras (subalínea iii), da alínea c), do artigo 3.º da LBPOGEMN). Como se refere no preâmbulo do decreto-lei nº 38/2015, o que se visa é «salvaguardar a interação mar-terra em sede de ordenamento»…Em desenvolvimento destas diretrizes, e também da obrigação imposta pela Diretiva n.º 2014/89/EU, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de julho de 2014 (artigo 7.º), o Decreto-Lei n.º 38/2015, que transpôs aquela diretiva, estabeleceu regras procedimentais destinadas a harmonizar e compatibilizar as normas dos diferentes planos com incidência no espaço marinho…Em suma: não se afigura que o regime questionado, de articulação dos planos de ordenamento marítimo e de planos territoriais, configure uma compressão ilegítima da competência legislativa da Região Autónoma dos Açores,(STC 136/2016, FJ 8.2) (…)”
“(…) para o legislador ordinário os conceitos de «gestão» e de «ordenamento», assim como «poderes de gestão» e os «poderes de ordenar», são funcionalmente distintos e atuados por procedimentos e por entidades de natureza diferente. Para o conjunto de entidades que exercem poderes de autoridade marítima, no quadro do sistema de autoridade marítima – Decreto-Lei n.º 43/2002, de 2 de março, com as alterações do Decreto-Lei n.º 263/2009, de 28 de setembro – não é indiferente o modo como está ordenado o espaço onde exercem a fiscalização e a polícia de conservação e de utilização. É que a alocação de recursos humanos e materiais, que geralmente são escassos, exige a necessária compatibilidade com a localização dos usos e atividades identificados, distribuídos e afetados pelos planos de ordenamento marítimo…Afigura-se-nos, pois, que é bastante questionável a possibilidade do Estado abdicar do poder de ordenar o espaço marinho, transferindo o seu exercício para as regiões autónomas, ainda que parcialmente. Nessa hipótese, ficaria despojado de um instrumento fundamental, porventura o mais essencial, à regulação e proteção do domínio público marítimo. (…)”.(STC 136/2016, FJ 9.2.)
“(…) Ainda que ao termo «poderes de gestão» seja dado o mais amplo significado, no sentido de incluir a regulação e a gestão propriamente dita, não se chega à conclusão que o legislador, nas normas questionadas, foi além do que lhe era permitido pelo princípio da gestão partilhada… O que significa que a liberdade de conformação do legislador se traduz na faculdade de opção de entre uma pluralidade de opções possíveis, todas igualmente válidas, desde que realizem o fim que determinou a concessão do direito à gestão partilhada das zonas marítimas adjacentes às regiões autónomas. A opção que o legislador tomou na LBPOGEMN e no Decreto-Lei n.º 38/2015 foi no sentido de partilhar o conjunto dos poderes de gestão formado pela atividade de planeamento, pelos planos de ordenamento e pela respetiva execução. Assim, no n.º 2 do artigo 5.º da LBPOGEMN atribui competência ao membro do governo responsável pela área do mar para «desenvolver e coordenar as ações necessárias ao ordenamento e gestão do espaço marinho nacional, sem prejuízo dos poderes exercidos no quadro de uma gestão partilhada com as regiões autónomas»; e no Decreto-Lei n.º 38/2015 repartiu o conjunto desses poderes, quando incidentes sobre as zonas marítimas adjacentes às regiões autónomas, do seguinte modo: (i) pelo governo, a aprovação dos planos de situação e de afetação (artigos 18.º, nºs 3 e 26.º); (ii) pelas regiões autónomas, a atribuição de títulos de utilização privativa (artigo 51.º, n.º 1)…Vê-se, assim, que a transferência para as regiões autónomas da comercialidade (de direito público) de todas as potencialidades inerentes às zonas marítimas adjacentes, com reserva para o titular dominial da identificação e da distribuição espacial dos usos e atividades, é uma solução de ius aequum…Nos termos do Decreto-Lei n.º 38/2015, a intervenção dos órgãos do governo próprio das regiões autónomas no procedimento de formação dos planos dá-se em vários momentos e sob diversas formas:…a opção pelo modelo de concertação que o legislador tomou no Decreto-Lei n.º 38/2015, não sendo incompatível com o imperativo da gestão partilhada, é uma ponderação que otimiza razoavelmente os interesses públicos envolvidos no espaço marítimo. Conclui-se, assim, que as normas questionadas que atribuem ao Governo a competência para aprovar os planos de situação e de afetação não violam os nºs 1 e 3 do artigo 8.º do EPARAA…(…)”.(STC 136/2016, FJ 10.1.)
“(…)o requerente alega que os artigos 97.º e 98.º se reportam ao ordenamento da atividade aquícola e à emissão de títulos de utilização privativa dos recursos hídricos em águas de transição para fins aquícolas, atividades que cabem na esfera de competência da Região, …sendo por isso ilegais, por violação do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 8.º do EPARAA…A questão de ilegalidade só se coloca em relação à entidade competente para a aprovação dos planos para a aquicultura, pois a atribuição de títulos de utilização privativa dos recurso hídricos para fins aquícolas é da competência das regiões autónomas, tal como se verifica com os títulos de utilização privativa das demais zonas marítimas que fazem parte do seu território. De facto, as águas de transição não integram o espaço marítimo nacional, tal como definido no artigo 2.º da LBPOGEMN, já que estão localizadas no interior das linhas de base do mar territorial…Ora, o conceito de “águas interiores” não é unívoco… de acordo com o disposto na alínea b), do artigo 3.º, da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, o domínio público marítimo compreende «as águas interiores sujeitas à influência das marés, nos rios, lagos e lagoas»…. Deste modo, as águas de transição são «águas interiores sujeitas à influência das marés» e, por isso, integram o domínio público marítimo…Estabelecendo o n.º 3 do artigo 97.º que, «na elaboração e aprovação do plano para a aquicultura em águas de transição, é aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto nos artigos 21.º, 22.º e 24.º a 26.º» e tendo-se considerado que essas normas não violam o princípio da gestão partilhada, também a norma remissiva não padece de idêntico vício …(…)”.(STC 136/2016, FJ 11.2.)
Comentario de la Autora:
Esta STC sigue las directrices marcadas por los anteriores precedentes jurisprudenciales sentados por el TC portugués en materia de división de competencias entre el Estado y las Regiones Autónomas de la Madeira y de los Azores en el ámbito marítimo.
No obstante, esta STC tiene la particularidad de diferenciar entre los siguientes conceptos:
- Zonas marítimas bajo la soberanía o de jurisdicción nacional (de acuerdo con la CNUDM);
- Dominio Público Marítimo (Ley n.º 54/2005, de 15 de novembro);
- Espacio marítimo (Directiva n.º 2014/89/EU, de 23 de julho).
Precisamente, la transposición da Directiva antes mencionada al derecho interno portugués fue realizada por el “Decreto-Lei” 38/2005 cuya inconstitucionalidad fue suscitada por el GR de los Azores.
Sin embargo, el TC llega a la conclusión de que lo relevante para este caso, – como para casos anteriores juzgados por este Tribunal –, es el concepto de dominio público marítimo. Una vez que la titularidad del mismo pertenece al Estado, caben a éste las principales competencias en materia de ordenación y gestión del mismo. Deja claro que todos los planes marítimos relacionados con defensa nacional, o la denominada “autoridad marítima nacional” tienen prioridad absoluta sobre los demás – o sea, sobre los de carácter económico. Pero es que, inclusivamente sobre estos últimos, la Región Autónoma de los Azores no tiene un poder de decisión unilateral y ni siquiera de codecisión con el Estado, una vez que no puede vetar las decisiones de éste. Tan sólo puede ejercer el derecho de participación en la elaboración de los referidos planes que viene asegurada por diferentes procedimientos previstos en el “Decreto-Lei” 38/2015. Esta concertación basta, según el TC, para interpretar que está a asegurada la “gestión compartida” entre Estado y RAA – establecida en los Estatutos de la Región Autónoma –, una vez que se respetan las competencias de la misma en materia de licenciamiento de las actividades económicas previstas en sus Estatutos.
En particular y relativamente a la acuicultura realizada en “aguas de transición”, el TC refiere que el concepto “aguas de transición” remite para el de “aguas interiores” y aunque el mismo no es unívoco – ya que viene definido de diferentes modos en las diversas fuentes jurídicas citadas –, está claro para el Tribunal que las aguas interiores pertenecen al dominio público marítimo y, por lo tanto, se aplica el mismo razonamiento que para los planes en otras zonas y para otras actividades situadas en el dominio público marítimo.
Sobre esta última cuestión, hay que referir que el TC admite que las aguas interiores – y por lo tanto las aguas de transición – escapan al ámbito de aplicación del “Decreto-Lei” 38/2015 (que es el mismo que el de la Directiva 2014/89/UE, de 23 de julio) una vez que las aguas de transición constituyen recursos hídricos – cuyos planes son regulados por la Ley de Aguas (que realizó la transposición de la Directiva Marco del Agua). Sin embargo, el TC no entra en la cuestión – y el recurrente (la RAA) tampoco suscita la misma – de si puede, eventualmente, existir alguna contradicción entre la Ley de Aguas (de 2005) y el “Decreto-Lei” 38/2015. El Tribunal se limita a referir que, de acuerdo con el principio de integración entre los planes territoriales (entre ellos los relativos a recursos hídricos) y los planes marítimos, cabe, una vez más, al legislador nacional garantizar que esta integración es realizada de modo adecuado en la zona de interfaz constituida por las “aguas interiores” (que para el TC es casi lo mismo que decir “aguas de transición”).
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