Sentencia Rol N° 41.790 – 2016 de la Corte Suprema, de 7 de agosto de 2017
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental, Martín Fuentes, ayudante del Centro de Derecho Ambiental
Fuente: SCS Rol N° 41.790-2016, Sentencia de 7 de agosto de 2017
Temas clave: Concepto de interesado en un procedimiento administrativo; Acceso a la información ambiental; potestades fiscalizadoras de la SMA
Resumen:
Las empresas eléctricas Campiche S.A., AES Gener S.A. y Empresa Eléctrica Ventanas S.A. dedujeron reclamaciones por ilegalidad en contra de tres resoluciones dictadas por la Superintendencia del Medio Ambiente [1] (“SMA”) en el marco de un procedimiento de fiscalización respecto de las instalaciones del Complejo Termoeléctrico Ventanas, ubicado en la comuna de Puchuncaví, Región de Valparaíso. Las resoluciones impugnadas rechazaron la solicitud de conocimiento y copia de los expedientes de dicha fiscalización, aduciendo que los titulares debían adecuar su petición al régimen normado en la Ley N° 20.285, por concurrir la causal de secreto establecida en el artículo 21 N° 1 letra b) del mentado cuerpo legal. Dicha disposición alude a información que se encuentra en estado de deliberaciones previas a la adopción de una resolución administrativa. A juicio de las empresas, las resoluciones en comento importarían una vulneración de su derecho a un debido proceso y a una adecuada defensa como titular de las resoluciones de calificación ambiental que detentan, garantizados en el artículo 19 N° 3, incisos segundo y quinto, de la Constitución Política de la República. De esta forma, el actuar de la SMA habría implicado configurar, de manera arbitraria, una causal de secreto o reserva de un procedimiento administrativo de fiscalización.
El Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, al fallar la presente controversia trabada entre las empresas y la SMA, se remite a lo establecido por el legislador en el inciso primero del artículo 31 bis y del artículo 31 quáter, ambos de la Ley N° 19.300. A juicio del sentenciador ambiental, en función de dichos artículos, si bien las peticiones hechas por las reclamantes constituían una manifestación concreta del ejercicio del derecho de acceso a la información pública, la ausencia de un procedimiento especial establecido por el legislador al efecto implica, necesariamente, que dichas peticiones se tramiten por la vía consagrada mediante la ya referida Ley N° 20.285, según la cual los reclamantes debieron haber dirigido la petición al Consejo para la Transparencia. Por esta razón el Segundo Tribunal Ambiental acoge la excepción de incompetencia hecha valer por la SMA.
Frente a esta sentencia, los reclamantes dedujeron recursos de casación en la forma y en el fondo. En lo relativo a la casación en la forma, las empresas arguyen que la sentencia es nula por haber sido pronunciada con infracción manifiesta a las normas sobre apreciación de la prueba. En efecto, éstas afirman que los sentenciadores fallaron el fondo del asunto sin contar con el expediente administrativo sobre el cual se pronuncia. No obstante, la Corte Suprema indica que la sentencia recurrida no niega, en ningún momento, la calidad de interesado de la cual están revestidas las empresas, en conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley N° 19.880. El razonamiento del Tribunal Ambiental se amparó en el hecho de que lo establecido por el mentado artículo 17 de la ya referida Ley N° 19.880 no trae aparejado un procedimiento especial, por lo que deben ejercerse, obligatoriamente, las vías contenidas en la Ley N° 20.285. En atención a ello, se rechaza la casación en la forma impetrada.
En lo concerniente a la casación en el fondo, los reclamantes esgrimen que en la sentencia se percibe una infracción a lo establecido en los artículos 31 bis y quáter de la Ley N° 19.300 y el artículo 10 de la Ley N° 20.285. Los recurrentes, en definitiva, indican que el sentenciador ambiental ha incurrido en un error, puesto que las normas en comento se ligarían a terceros ajenos a un procedimiento administrativo. A juicio de éstas, ostentar la calidad de interesado, en conformidad a las reglas del Derecho Administrativo, conllevaría regirse por una normativa diversa. En este orden de ideas, las reclamantes pretendían ejercer sus derechos de defensa y a un procedimiento racional y justo, tal como se consagra en la Ley N° 19.880, lo que, a su juicio, constituye un supuesto diverso al que reconoce la Ley N° 20.285.
Por otro lado, se denuncia una infracción a lo establecido en los artículos 24 de la Ley N° 20.285, artículos 1° y 17 N° 3 de la Ley N° 20.600 y del artículo 56 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente. Los recurrentes señalan que el legislador ha establecido una competencia a favor de los tribunales ambientales para conocer cualquier reclamación presentada en contra de la SMA, por lo que la entidad jurisdiccional ambiental sí sería competente para conocer de la reclamación interpuesta.
En un tercer estadio, las recurrentes sostuvieron se verifica una infracción al artículo 17 letras a), e) y f) de la Ley N° 19.880, en tanto el fallo no se haría cargo del escenario de indefensión que las resoluciones impugnadas generan en su detrimento.
Finalmente, a modo de cierre, los recurrentes denuncian la supuesta vulneración del artículo 11 de la Ley N° 19.880 y de los artículos 52 y 53 de la Ley N° 18.575, en tanto la sentencia validaría una decisión administrativa contraria al principio de imparcialidad, perjudicando así el derecho a defensa y a un procedimiento racional y justo que éstas tienen.
Tal como se desprende de lo vindicado por las recurrentes, el núcleo de la discusión gira en torno al procedimiento que debe regir a las solicitudes de entrega de copia de los documentos que rolan en un expediente administrativo, cuando ésta es formulada por un interesado en dicho procedimiento. Antes de todo, nuestro máximo Tribunal esclarece que no forma parte del objeto de la controversia ventilada que los recurrentes fueron objeto de un procedimiento de fiscalización. Ser objeto de un procedimiento de fiscalización, a la luz de lo establecido en la regulación orgánica de la SMA, corresponde a detentar la condición de interesado de dicho procedimiento administrativo. En consecuencia, los recurrentes ostentarían dicha calidad y, en función de aquello, estarían amparados por el artículo 17 N° 1 letra a) de la Ley N° 19.880, que consagra el derecho de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo a ‘obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente’.
La pregunta, por tanto, es: ¿corresponde aplicar el procedimiento que establece la Ley N° 20.285? Frente a dicho cuestionamiento, surge otra pregunta inmediatamente posterior: ¿la aplicación de dicho procedimiento es excluyente al procedimiento genérico de reclamación contenido en el artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600? Nuestro máximo tribunal reconoce que ambos cuerpos legales tienen carácter especial. El primero al derecho a solicitar y recibir información pública, mientras que el segundo aludiría a asuntos ambientales. Ninguna de estas leyes sería, entonces, especial respecto de la otra, pues su carácter especial arranca de elementos diversos entre sí. Por consiguiente, si la Ley N° 20.285 no es especial respecto de la Ley N° 20.600, deviene improcedente cualquier argumentación orientada en pos de justificar su aplicación preferente y excluyente. Por tanto, las recurrentes sí podían reclamar respecto de la negativa a entregar las copias solicitadas ante la justicia ambiental.
En la sentencia de reemplazo dictada por el máximo tribunal, la discusión se fragua en torno a la posibilidad de que la SMA pueda negarse a la entrega de la copia de un expediente de fiscalización, antes de la decisión de formular cargos o, bien, de desistirse de dicha formulación. Frente a tal escenario, la Corte reconoce que tanto lo establecido por el artículo 17 letra a) de la Ley N° 19.880 como la regla del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley N° 20.285 son aplicables y ello conllevaría cierta tensión, en tanto ninguna de las disposiciones legales en comento contendría elementos que permitan dilucidar su alcance efectivo. En virtud de lo establecido en el referido artículo de la Ley N° 20.285, la Corte reconoce que el objetivo subyacente al ejercicio de las funciones de la SMA justifica la prerrogativa a mantener reserva o secreto de información, en cuanto ello sea necesario para el cumplimiento de dicho objetivo. No obstante, puesto que dicha prerrogativa que asiste a la Administración no debe traducirse en un perjuicio en contra de los administrados, la invocación del mentado artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley en cuestión frente al fiscalizado que solicita copia, supone que ‘la carga de la motivación aumenta a medida que pasa el tiempo desde que se llevó a cabo la fiscalización’.
Cabe tener en consideración que el recurso fue acogido con el voto en contra de la ministra Egnem, quien sostuvo que las reclamantes no pueden pretender acceder el contenido de la indagación de la SMA, mientras no se hubiese dispuesto la instrucción de un procedimiento administrativo sancionatorio. En función de ello, la petición de acceso a la información no halla amparo alguno en la normativa vigente, ni en lo relativo al acceso a la información pública ni en lo concerniente a la regulación ambiental.
Destacamos los siguientes extractos:
- Sentencia que acoge el recurso de casación el fondo:
Séptimo: Que no es un hecho controvertido que la recurrente ha sido objeto de fiscalización. En tal condición, ha quedado sujeta a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, aprobada por el artículo segundo de la Ley N° 20.417, debiendo “entregar todas las facilidades para que se lleve a cabo el proceso de fiscalización” y no pudiendo “negarse a proporcionar la información requerida sobre los aspectos materia de la fiscalización”. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 47 de la misma ley, estas fiscalizaciones podrían traducirse en un procedimiento sancionatorio en contra de la recurrente.
La posición de fiscalizado bajo el título II de la citada ley corresponde por tanto a la condición de interesado en el respectivo procedimiento administrativo, según la define el artículo 21 N° 2 de Ley de Bases Generales de los Procedimientos Administrativos: “Se consideran interesados en el procedimiento administrativo: 2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte”.
En consecuencia, la situación de la recurrente aparece en principio comprendida en el artículo 17 N° 1 letra a) de la Ley N° 19.880, que consagra el derecho de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo a “obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente”.
Octavo: Que, sin embargo, la citada ley no establece un procedimiento para el ejercicio del señalado derecho ante la negativa de la Administración a entregar la información solicitada. Resulta entonces necesario determinar si, a falta de tal procedimiento en la Ley N° 19.880, corresponde aplicar el que establece la Ley N° 20.285 con exclusión del procedimiento genérico de reclamación que establece el artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600.
Ambas leyes tienen carácter especial. La Ley N° 20.285, porque se refiere específicamente al derecho a solicitar y recibir información pública. La Ley N° 20.600, porque se refiere a asuntos ambientales. Por el contrario, la primera de las señaladas leyes no se refiere especialmente a materias ambientales, ni la segunda al derecho a solicitar y recibir información pública. Así, no es posible concluir que una de estas leyes sea especial en relación a la otra, pues ambas son leyes especiales, aunque su especialidad corresponda a elementos diversos, ambos presentes en la especie.
Si la Ley N° 20.285 no es especial en relación a la Ley N° 20.600, no es posible justificar su aplicación preferente y excluyente. En estas condiciones, las recurrentes han podido reclamar de la negativa a entregar las copias solicitadas ante la justicia ambiental, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 N° 3 de la Ley N° 20.600.
- Sentencia de reemplazo:
Octavo: Que la situación que plantea el fiscalizado es doblemente particular respecto de otros interesados. Por una parte, la Administración tiene el deber de hacer cumplir el derecho. En el caso de la Superintendencia del Medio Ambiente, la ley define como parte principal de su objeto el “ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental”. Este objeto justifica una prerrogativa, aunque no ilimitada, a mantener reserva o secreto de información en cuanto ello sea necesario para el cumplimiento de dicho objeto.
Por otra parte, el fiscalizado tiene derecho a defenderse. Es efectivo, como alegó la Superintendencia en estrados, que dicho derecho está reconocido por la legislación y se activa con la formulación de cargos. Pero la Corte no puede desconocer que dicho derecho puede verse seriamente afectado si la Administración deja transcurrir un plazo excesivo entre la fiscalización y la formulación de cargos. En efecto, el paso del tiempo puede comprometer seriamente la capacidad del fiscalizado para producir prueba de descargo.
De los señalados principios se sigue que si bien la Superintendencia del Medio Ambiente puede invocar la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley N° 20.285 frente al fiscalizado que solicita copia del expediente respectivo, la carga de la motivación aumenta a medida que pasa el tiempo desde que se llevó a cabo la fiscalización.
Noveno: Que dos de las actoras fueron objeto de fiscalizaciones en noviembre del año 2013 y junio del año 2015. La tercera actora sólo lo fue en junio del año 2015.
Hicieron sus requerimientos de copia de los expedientes de fiscalización en julio del año 2015. Habiendo transcurrido menos de un mes desde la última fiscalización, la Superintendencia estaba en ese momento justificada para negar la entrega de dichos antecedentes al amparo de la causal de secreto del artículo 21 N° 1 letra b) de la Ley N° 20.285. Dado el breve tiempo transcurrido, resultaba entonces suficiente la motivación ofrecida, en el sentido de que los antecedentes se encontraban en tramitación por el fiscal instructor del procedimiento sancionatorio, quien decidiría si no se había cometido infracción ambiental o si, por el contrario, formulaba cargos. Dicha justificación, sin embargo, resultaba ya entonces insuficiente para negar copia del expediente en la parte relativa a la fiscalización de noviembre de 2013. A la fecha de la solicitud de entrega de las copias habían transcurrido 20 meses desde la fiscalización. Si la Superintendencia pretendía que dichos antecedentes estaban amparados por secreto en razón de constituir “antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución”, debía motivar suficientemente su pretensión de que su comunicación o conocimiento por las fiscalizadas habría afectado el debido cumplimiento de sus funciones.
Por otra parte, el tiempo transcurrido desde que las reclamantes presentaran su solicitud en julio de 2015 hasta el día de hoy, determina que, si bien la Superintendencia pudo estar justificada para negar entonces la entrega de parte de las copias solicitadas, la motivación invocada ya no legitima que se siga manteniendo la reserva o secreto frente a las reclamantes.
Comentarios de los autores:
Mediante el presente fallo la Corte Suprema contribuye a resolver el contenido del derecho de acceso a la información en materia ambiental, vinculado a la calidad de ‘interesado’ en el procedimiento administrativo.
La sentencia indica en este sentido, que aquel que ostente dicha calidad gozará de un derecho de opción. Así frente a una negativa de entrega de información por parte de la SMA, el interesado podrá elegir frente a qué organismo reclamar: Tribunal Ambiental (ley 20.600) o Consejo para la Transparencia (20.285).
Nótese que ello es tremendamente significativo en lo referido al acceso a la información ambiental, puesto que este fallo abre la puerta a que en caso de negativa de acceso a la información ambiental de parte de la administración, aplicando la reserva de la ley 20.285, la decisión pueda ser impugnada ante los órganos jurisdiccionales especializados.
Por otro lado, la sentencia incorpora un criterio interesante para efectos de la invocación de la mentada causal de reserva. Este criterio es de orden cronológico. A juicio del máximo tribunal del país, la posibilidad de invocar reserva de información por parte de la SMA siempre será plausible, mas también se reconoce que, en mayor o menor medida, siempre generará una situación de indefensión para el administrado.
Desde esta perspectiva, la Corte sostiene que la exigencia legal de motivación del acto administrativo que deniegue el acceso a la información será más intenso, en la medida que la reserva se sostenga por el tiempo. Ello conlleva una nueva exigencia al órgano administrativo: éste no deberá, tan sólo, brindar una motivación que justifique de forma suficiente el acto administrativo que dicte, sino que además deberá actualizar dicha motivación en la medida que el tiempo transcurra, pues de lo contrario ésta devendrá insuficiente.
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[1] Resoluciones exentas N°s 666, 667 Y 665, todas dictadas el 12 de agosto del año 2015.
Documento adjunto: 
(Sentencia que acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto por la reclamante y que anula sentencia del Tribunal Ambiental de Santiago) ; (Sentencia de reemplazo pronunciada por la Corte )
