Sentencia del Tribunal Ambiental de Santiago, de 28 de abril de 2017
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental, y Álvaro Núñez Gómez de Jiménez, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile [1]
Fuente: ROL: STAS R-131-2016
Temas Clave: Procedimiento Administrativo; Jurisdicción Contencioso-Administrativa; Participación Ciudadana
Resumen:
El Tribunal Ambiental de Santiago (TAS), en su sentencia de Rol 131 (STAS), dictada el 28 de abril del 2017, resuelve la acción de reclamación presentado por la empresa Frutícola y Exportadora Atacama Limitada (la reclamante) en contra de la Resolución Exenta N° 1056, de 12 de septiembre de 2016, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), la que por su parte había rechazado la reclamación presentada por la misma empresa en contra de la Resolución de Calificación Ambiental N° 133, de 23 de julio de 2015, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Atacama, que calificó favorablemente el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto “Candelaria 2030 – Continuidad Operacional”, cuyo titular es Compañía Contractual Minera Candelaria.
Respecto a la evaluación ambiental del proyecto controvertido, cabe destacar que durante su substanciación la reclamante realizó un total de 42 observaciones ciudadanas, las que relevaban la actividad agrícola desarrollada en la zona y el impacto que tendría sobre ésta, la continuidad el proyecto minero “Candelaria 2030 – Continuidad Operacional”. Ahora bien, como su nombre lo indica, el proyecto minero Candelaria 2030 se trata en realidad, de una extensión de la operación cuprífera “Candelaria”, aprobado originalmente en 1992.
Asimismo, es de destacar que el Comité de Ministros acoge parcialmente la reclamación impetrada por la empresa Frutícola y Exportadora Atacama, por estimar que efectivamente existía un impacto en la actividad agrícola desarrollada en la zona, lo que repercutía en el componente ambiental “medio humano” reconocido en el artículo 11 letra c) de la Ley N° 19.300, sobre “Bases Generales del Medio Ambiente” (Ley N° 19.300). Adicionalmente, se incorporaron medidas relacionadas con los componentes ambientales “recursos hídricos” y “aire”.
La sentencia dictada por el Tribunal Ambiental de Santiago (TAS) en este caso (R-131-2016) resuelve rechazar la reclamación intentada por el empresa Frutícola y Exportadora Atacama en el entendido de que la resolución del Comité de Ministros reclamada abordó adecuadamente las observaciones expuestas por ésta durante la evaluación ambiental del proyecto “Candelaria 2030 – Continuidad Operacional”.
Un aspecto interesante de analizar en este fallo es la forma en que la jurisdicción ambiental entiende el carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para ello es necesario primero, referirse a algunas particularidades del conflicto en comento. En su informe al TAS, el órgano recurrido indicó que la reclamante habría alegado nuevos hechos que no fueron sometidos al conocimiento del Comité de Ministros, esto es la sede de reclamación administrativa, lo que a su juicio, habría vulnerado el principio de congruencia. La idea que subyace a esta alegación es que sólo se podrá ventilar en sede jurisdiccional cuantos argumentos hayan sido expuestos en la etapa administrativa previa; en casos de “incongruencia” el Tribunal Ambiental no debe pronunciarse sobre el exceso. En el caso concreto, en la sede administrativa la empresa Frutícola y Exportadora Atacama impugnó las consideraciones que tuvo la Autoridad ambiental respecto del componente ambiental suelo desde su aptitud agrícola para el medio humano (art. 11 letra c) de la Ley N° 19.300), mientras que en la sede jurisdiccional agregó que también se debe considerar cómo la calidad del aire podría afectar el componente suelo desde su función de “recurso natural renovable” (art. 11 letra b) de la Ley N° 19.300). El órgano reclamado cuestiona este proceder pues la calidad del aire y su relación con el suelo no fue una materia observada durante la evaluación ambiental del proyecto “Candelaria 2030 – Continuidad Operacional”.
Al resolver, el TAS aclara que una infracción al principio de congruencia dice relación con la falta de conexión entre la sentencia y el objeto del proceso. Así, lo expuesto por el órgano reclamado estaría, a juicio del TAS, más bien vinculado a una “eventual desviación procesal en el contexto del enfoque revisor de la jurisdicción contenciosa administrativa”. Respecto a la desviación procesal, y citando a la jurisdicción contencioso-administrativa española, indica que: “habrá desviación procesal cuando se introduzca en el procedimiento contencioso administrativo una pretensión nueva, ya sea en fase de demanda o de conclusiones, siempre que aquella pretensión no se haya planteado en vía administrativa, privando a la Administración demandada de su conocimiento y de la posibilidad de acogerla o denegarla” (Sentencia 709/2015, del Tribunal Supremo de Justicia de Asturias).
Por último, y para detectar la vinculación que debe existir entre la pretensión aducida en el procedimiento administrativo y el proceso judicial, el TAS no sólo pone atención al petitorio de la reclamación administrativa y la ulterior acción de reclamación, sino que también hace énfasis en las observaciones expuestas durante el procedimiento de participación ciudadana y las con posterioridad reclamadas en sede judicial.
Destacamos los siguientes extractos:
“Decimocuarto. Que, a juicio del Tribunal, una infracción al principio de congruencia, de acuerdo con la jurisprudencia, exige la falta de correspondencia entre la sentencia y el objeto del proceso, evitando, de esta forma, desajustes entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos de lo pedido, o bien una cosa distinta. En este sentido la Corte Suprema se ha pronunciado en diversas ocasiones, como por ejemplo, en sentencia Rol Nº 25.931-2014, considerando Décimo tercero.
Decimoquinto. Que, a juicio del Tribunal, lo alegado por la reclamada se refiere a una eventual desviación procesal en el contexto del enfoque revisor de la jurisdicción contencioso administrativa. A este respecto, la jurisprudencia contencioso administrativa española ha aclarado que “[…] de acuerdo con el carácter revisor de esta jurisdicción, el acto o actos previos de la Administración, a la vez que exigencia ineludible de este proceso, constituye la base o soporte necesario sobre el que giran las pretensiones de las parte y en razón del principio dispositivo, son las pretensiones de las partes en relación con el previo acto administrativo las que acotan y fijan los límites del contenido del proceso así como el ámbito en que ha de moverse. […] también habrá desviación procesal cuando se introduzca en el procedimiento contencioso administrativo una pretensión nueva, ya sea en fase de demanda o de conclusiones, siempre que aquella pretensión no se haya planteado en vía administrativa, privando a la Administración demandada de su conocimiento y de la posibilidad de acogerla o denegarla” (Sentencia 00709/2015 del Tribunal Supremo de Justicia de Asturias). En el mismo sentido, se han pronunciado las sentencias del Tribunal Supremo Español, Sala de lo Contencioso-administrativo, STS 1485/2017; STS 426/2017 y STS 5603/2016.
Decimosexto. Que, de conformidad con lo dicho precedentemente, a juicio del Tribunal la reclamante no ha introducido una pretensión nueva en sede judicial, pues no sólo las observaciones ciudadanas hechas por la reclamante dicen relación, entre otros componentes, al suelo y al aire, sino que la reclamación administrativa solicita que se deje sin efecto la RCA Nº 133/2015 o, en subsidio “[…] se dejen sin efecto las medidas de mitigación, compensación y seguimiento [ … ], modificándolas por otras adecuadas y proporcionales a los impactos generados” y, en subsidio, se ordene “[…] retrotraer el proceso, abriendo un nuevo proceso de Participación Ciudadana […]”, misma pretensión reclamada en sede judicial, como es posible advertir del libelo de la empresa reclamante. Lo que ha hecho la reclamante, es incluir nuevas argumentaciones o motivos para justificar la misma pretensión, cuestión que, en este caso en particular, no importa una desviación procesal, razón por la cual, en definitiva, la alegación de la reclamada será rechazada.
Comentario de los Autores:
La anterior sentencia rechaza de manera muy contundente una excepción interpuesta de manera muy recurrente, por los servicios públicos, frente a la impugnación de sus actos administrativos. En efecto, en aquellos casos en que el legislador obliga al agotamiento de la vía administrativa previa, no es poco común que ya en sede jurisdiccional, y en el caso de plantearse nuevos argumentos en favor de la pretensión anulatoria o modificatoria del acto administrativo, la autoridad reclamada arguyera la “congruencia” que debe existir entre el contenido de las pretensiones de la reclamante, en sede administrativa y jurisdiccional.
Esta cuestión también se trató a propósito de la STAS R-86-2015, en la reclamación ciudadana recaída respecto del proyecto “Hotel Punta Piqueros”. En ella, si bien se habla del principio de congruencia, se establece como máxima, que se podrá reclamar ante el Tribunal Ambiental, en el caso de la reclamación ciudadana, respecto de: i) aquellas observaciones ciudadanas expuestas durante el procedimiento de participación ciudadana; ii) materias que el Comité de Ministros haya abordado en profundidad, independiente de si fueron o no objeto de observaciones ciudadanas.
Recordemos que el principio de congruencia es una derivación del derecho de defensa que impide un contenido sorpresivo de la acusación en contra de un imputado.[2] De otro lado, en el proceso civil, se ha dicho que constituye aquella directiva en virtud de la cual las resoluciones judiciales, y en particular la sentencia definitiva, deben guardar conformidad entre el contenido y el objeto de las pretensiones y oposiciones que delimitan la materia del juicio.[3] En uno u otro caso el legislador ha reaccionado en contra de la separación del objeto de la litis, en el primer caso por la vía del recurso de nulidad, mientras que en el segundo por medio del recurso de casación en el fondo por vicios de ultra petita (que incluye también a la infra y extra petita).
Como se aprecia, este principio opera dentro de los márgenes del proceso iniciado. En el caso de los procesos contenciosos-administrativos que, como requisitos de procesabilidad, requieren del agotamiento de la vía administrativa previa, se ha planteado por parte de los servicios públicos involucrados la aplicación del principio de congruencia entre la sede administrativa y la sede judicial. En síntesis, esto implicaría que los particulares que reclamen en sede administrativa, no podrían exponer en la judicial más argumentación que la que haya sido entregada anteriormente.
Esta postura desconoce que, en el derecho chileno, para interponer un recurso en sede administrativa no es necesaria la asistencia de un letrado, que pueda asistir al reclamante en la fundamentación de sus alegaciones, a diferencia de la sede judicial, en la que su participación es obligatoria. En efecto, el artículo 10 de la Ley N° 19.880, que “Establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado” dispone que los interesados podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. Una disposición similar existe en Argentina, lo que ha llevado a la doctrina a sostener que “la fundamentación jurídica en un recurso administrativo no puede ser requerida sino en forma mínima”[4], así, por esta razón “no podemos desconocer que el sistema de agotamiento de la vía administrativa todavía existe y dadas sus características esta requerida identidad de hechos y de derechos invocados en el final del procedimiento administrativo no puede ser tal sino que baste una identificación de la pretensión, pudiéndose introducir cuestiones conexas a las planteadas ante el órgano administrativo”.[5]
Por estas razones, la reciente jurisprudencia del Tribunal Ambiental de Santiago, falla conforme al espíritu de la legislación, en orden a permitir la introducción de “nuevos motivos” (argumentación) en sustente la “misma cuestión” (pretensión), pues tal doctrina atiende a las particularidades del procedimiento administrativo, y en particular al procedimiento de evaluación ambiental.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
[2] CARRETTA, Francesco. La coherencia en el proceso civil. Imperativo conductual y decisional desde la buena fe. Legal Publishing Chile, Santiago, 2013. p.56.
[3] CARRETTA, Francesco. op. cit. p. 58.
[4] CANOSA, Armando. Tratado de Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, Dir. por CASSAGNE, Juan Carlos, Fondo Editorial de Derecho y Economía, Argentina, 2007, p. 451.
[5] CANOSA, Armado. op. cit. p. 452.
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