Sentencia de la Excelentísima Corte Suprema de Chile, de 19 de marzo de 2016 (Tercera Sala)
Autores: Pilar Moraga Sariego, Investigadora del Centro de Derecho Ambiental […] y Álvaro Núñez Gómez de Jiménez, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile
Fuente: ROL: SCS 13.317/2016. Folio: 136162
Temas Clave: Procedimiento Administrativo; Fiscalización Ambiental; Medidas Provisionales
Resumen:
La Tercera Sala de la Corte Suprema (CS), en su sentencia Rol 13.317 (SCS) dictada el 19 de marzo del 2016, resuelve el recurso de casación presentado por Obrascon Huarte Lain S.A. (OHL) en contra de la Sentencia del Tribunal Ambiental de Valdivia (STAV) pronunciada en la causa Rol R-11-2015, que acogió parcialmente la reclamación presentada por OHL en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA). En este último caso el Tribunal Ambiental de Valdivia (TAV) constató la existencia de un vicio esencial del procedimiento sancionatorio que afectaba parcialmente la Resolución Exenta No. 9 del 7 de enero de 2015 de la SMA, que sanciona a OHL a 358 unidades tributarias anuales (UTA) por la “construcción de un pretil a base de piedras, generando la modificación del cauce del Río Calle Calle en la ribera sur de éste y causando socavación hídrica en propiedades ubicadas a 100 metros del lugar”, y; a 237 UTA por no haber dado cumplimiento a las medidas provisionales ordenadas durante la substanciación del procedimiento sancionatorio. Tales medidas consistían en la remoción del pretil construido, con la finalidad de permitir el restablecimiento del cauce natural del río.
En lo relativo a la sanción principal -originada por la construcción del pretil- el TAV acoge la argumentación de la parte reclamante, anulando la sanción por estimar que la SMA no logró probar los cargos formulados. Para explicar este resultado se debe tener presente que el juzgador determinó debía ser desestimado el informe policial utilizado para probar que la construcción del pretil era de responsabilidad de OHL (hecho infraccional); en ninguna fase del procedimiento administrativo se permitió el acceso a dicha prueba, situación que configuró una vulneración al principio de contradictoriedad que debe observar todo procedimiento administrativo (considerando 27° de la STAV).
En cuanto a la sanción por el incumplimiento de las medidas provisionales, el TAV la dejó incólume, pues se estimó que OHL estuvo en condiciones de cumplirlas, lo que habría evitado un riesgo de producción de un daño inminente al medio ambiente (considerando 71° de la STAV). En consecuencia, la parte destinada a la sanción por el incumplimiento de las medidas provisionales se encuentra motivada, ajustándose a derecho.
En suma, el TAV acoge el recurso de reclamación en lo que dice relación con la sanción principal, pero no respecto del incumplimiento de las medidas provisionales.
Atendido lo anterior, OHL interpone recurso de casación, conforme al artículo 26 de la Ley 20.600, con el fin de anular la STAV en la parte que desestima la reclamación contra la sanción por la verificación del incumplimiento de las medidas provisionales. En la revisión, la CS consideró que la STAV incurrió en un error de derecho, pues no era procedente mantener la sanción por el incumplimiento de las medidas provisionales si es que se dejaba sin efecto la sanción principal. Para arribar a esta conclusión el tribunal ad quem tuvo en cuenta el artículo 32 de la Ley No. 19.880, sobre Bases del Procedimiento Administrativo (LBPA), que dispone la accesoriedad de las medidas provisionales en relación al procedimiento administrativo (considerando 7° de la SCS). Afirma el revisor que si se extingue el procedimiento sancionatorio, las medidas provisionales decretadas en el mismo también debieran perecer, pues carecen del fin previsto por la ley, cual es, asegurar la eficacia de la decisión adoptada en el procedimiento (considerando 8° de la SCS). Por esta razón la CS dicta sentencia de reemplazo, en cuya virtud ordena dejar sin efecto la sanción por el incumplimiento de las medidas provisionales.
La naturaleza de este debate ya había sido abordada por el Tribunal Ambiental de Santiago (TAS), en la causa de Rol R-44-2014 (STAS), denominado caso “Porkland”. En este caso, luego de un nutrido análisis jurisprudencial y doctrinario, el TAS concluye que hay situaciones en que el ordenamiento jurídico reconoce a las medidas provisionales finalidades autónomas; sin perjuicio de que en primer término puedan observar el aseguramiento de los fines del procedimiento administrativo. Un ejemplo de lo anterior queda al descubierto al observar el artículo 48 de la Ley No. 20.417, Orgánica Constitucional de la Superintendencia del Medio Ambiente (LO-SMA), en donde se dispone que el instructor del procedimiento sancionatorio está autorizado para solicitar al superintendente de la SMA la adopción de medidas provisionales cuando “exista un riesgo de daño inminente al medio ambiente o a la salud de las personas” (considerando 8° y 18° de la STAS). En este mismo sentido apunta el precitado considerando 71° de la STAV.
Destacamos los siguientes extractos:
I.- Respecto a la STAV destacamos los siguientes considerandos:
- Sobre la anulación de la sanción principal:
“Vigésimo séptimo. Que por todo lo anterior, este Tribunal prescindirá del informe policial N º 311/01099 contenido en la carpeta de la FLV como prueba válida, toda vez que, al no encontrarse dentro del expediente que contiene el procedimiento administrativo sancionador, no puede ser considerado como un “medio de prueba admisible en derecho”, en los términos exigidos por el artículo 51 de la LOSMA, ya que, como ya se ha expresado, la forma en que se ha incorporado esta documentación genera un vicio de procedimiento, al no observarse debidamente el principio de contradictoriedad”.
“Cuadragésimo séptimo. Que, tras todo lo analizado anteriormente, la falta procedimental al principio de contradictoriedad, expresada en el considerando vigésimo séptimo afecta sólo a la sanción relacionada con la construcción del pretil, invalidándola, no existiendo razón para negar eficacia a la parte del acto impugnado que no se encuentra afectada por el vicio, por lo que así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia”.
- Sobre el mantenimiento de la sanción por el incumplimiento de las medidas provisionales:
“Septuagésimo primero. Que a la luz de estos antecedentes, el argumento presentado por la Reclamante respecto de que a la fecha de dictación de la Resolución Exenta N º 1062 había hecho abandono del sector de extracción de áridos no se sostiene, al existir evidencia proporcionada por la misma Reclamante en sus descargos, emanada de un tercero independiente, de que aún no había hecho total abandono del sector, toda vez que en diciembre del año 2013 aún quedaba pendiente la faena de cierre del empréstito Matamala. Por todo ello, este Tribunal considera que, si era factible para OHL completar el cierre del empréstito Matamala en diciembre de 2013, también le era factible realizar la remoción del pretil, dando cumplimiento a una medida dictada en el marco de la fiscalización del cumplimiento de la Resolución de Calificación Ambiental N º 52/2013, con la finalidad de evitar un daño inminente, más aún si se considera que el cierre ambiental del proyecto mayor, al cual esta RCA está vinculada, se informó en mayo de 2014”.
II.- Respecto a la SCS, reproducimos los siguientes:
“Séptimo: Que, para pronunciarse acerca de la procedencia de la primera causal de casación invocada, es necesario analizar la naturaleza de las medidas provisionales dictadas en el procedimiento administrativo, debiendo tenerse presente el efecto que la Resolución Exenta N° 9-2015 que resolvió éste, fue anulada por el fallo recurrido por adolecer de un vicio esencial de procedimiento.
Según lo establecido en el artículo 32 de la Ley N°19.880, que se invoca por la recurrente como infringido, las medidas provisionales, son aquellas de carácter cautelar, preventivo o asegurador, que tienden a asegurar la eficacia de la decisión que pudieren recaer en el procedimiento.
Como se colige de lo anterior, las medidas provisionales “tienen un carácter accesorio del procedimiento iniciado o por iniciar, siendo la eficacia de la decisión el parámetro de control de procedencia de las medidas”, las cuales “se extinguen con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente”. (Luis Cordero Vega. Lecciones de Derecho Administrativo. Editorial Legal Publishing Chile. 2015. P.397)”.
“Octavo: Que acorde a lo razonado, la sentencia recurrida incurrió en el error de derecho que denuncia la recurrente, toda vez que, decidió que el procedimiento administrativo en el que se decretaron las medidas provisionales, quedaba anulado, dictándose para su aseguramiento las medidas provisionales, cuyo incumplimiento es sancionado.
Resuelto así el procedimiento sancionatorio, las medidas provisionales decretadas en el mismo también se extinguen, razón por la cual no resulta procedente sancionar el incumplimiento de medidas accesorias, que en tal carácter siguen la suerte de lo principal, y que en consecuencia, carecen del fin previsto por la ley, cual es, asegurar la eficacia de la decisión adoptada en el procedimiento, que en este caso, como se ha expuesto, terminó con la anulación de la Resolución que impuso la sanción”.
III.- Finalmente, destacamos de la STAS los siguientes considerandos:
“Octavo. Que estas otras finalidades de las medidas provisionales se encuentran también recogidas en nuestro ordenamiento jurídico, lo que es de especial importancia para el caso de autos, por cuanto, tal como se analiza con mayor detalle más adelante, el artículo 48 de la LOSMA apunta hacia otros objetivos: medio ambiente y salud de las personas. Lo mismo puede encontrarse en lo dispuesto en el artículo 178 del Código Sanitario, o en la figura del interventor de la Ley N° 20.720, “que sustituye el régimen concursal vigente por una ley de reorganización y liquidación de empresas y personas, y perfecciona el rol de la superintendencia del ramo”. En todos estos casos, la finalidad perseguida por las medidas provisionales se extiende más allá de la posibilidad de asegurar el resultado del procedimiento”.
“Decimoctavo. Que, tras el análisis del régimen general de las medidas provisionales de la Ley N° 19.880, cabe a continuación revisar el estatuto de las medidas provisionales contemplado en los artículos 4 letra g) y 48 de la LOSMA. En efecto, las medidas provisionales de competencia de la SMA comparten las características de las medidas provisionales generales. Sin embargo, desde ya, es necesario notar que, en cuanto a la finalidad de las mismas, tal como se expresó en los considerandos séptimo, octavo y noveno, ésta no está en relación directa con “asegurar la eficacia de la resolución que pudiere recaer”, sino que están dirigidas a evitar un daño inminente al medio ambiente o a la salud de las personas. De hecho, el inciso primero del artículo 48 señala “Cuando se haya iniciado el procedimiento el procedimiento sancionador, el instructor del procedimiento, con el objeto de evitar daño inminente al medio ambiente o a la salud de las personas, podrá solicitar fundadamente al Superintendente la adopción de alguna o algunas de las siguientes medidas provisionales: […]”. (Destacado en el original)
Comentario de los Autores:
El sistema de revisión de los actos administrativos de carácter ambiental erigido por la Ley 20.600 viene en establecer un órgano jurisdiccional altamente especializado en materia contenciosa-administrativa ambiental. Un buen ejemplo de esta cualidad es la ya citada STAS R-44-2014, en la que el tribunal desarrolló una materia hasta ahora poco analizada por nuestros jurisprudentes; la finalidad que persigue la dictación de medidas provisionales dentro del procedimiento sancionatorio ambiental. En efecto, lo que en la STAS R-44-2014 se informa es que las medidas provisionales en materia ambiental persiguen fines autónomos respecto de los propios del procedimiento administrativo; esta conclusión es refrendada en la STAV R-11-2015. La razón para tal conjetura radica en que el procedimiento administrativo ambiental se rige además por principios adicionales a los reconocidos en la LBPA, que no se agotan en la LO-SMA o la Ley No. 19.300 (LBGMA).
En efecto, lo que hace el legislador en el artículo 48 de la LO-SMA -según la interpretación de la STAS R-44-2014- es dar un reconocimiento positivo al principio preventivo, en tanto faculta a la autoridad a actuar ante riesgos ciertos y previstos, con la finalidad de evitar la producción de problemas ambientales; o según reza la disposición “con el objeto de evitar daño inminente al medio ambiente o a la salud de las personas”. El principio preventivo es de larga data entre nosotros, pues recordaremos que -si bien no escriturado- el mensaje con que fue enviado al Congreso la iniciativa legal que culminó en la LBGMA ya demandaba su consideración, al disponer que “no es posible continuar con la gestión ambiental que ha primado en nuestro país, en la cual se intentaba superar los problemas ambientales una vez producidos”.
Así las cosas, cuando se sanciona a OHL por no haber dado cumplimiento a las medidas provisionales -estando en una posición para hacerlo- no es por no haber puesto una condición necesaria (conditio sine qua non) para que el procedimiento sancionatorio alcance sus finalidades, sino por haber transgredido una orden de la autoridad cuya finalidad era la de evitar un riesgo de daño inminente al medio ambiente o a la salud de las personas que la sociedad no estaba obligada a tolerar. Ciertamente, se trata de la protección de bienes jurídicos diversos y autónomos, uno mira a la eficacia del procedimiento administrativo (artículo 38 de la LBPA), mientras que el otro mira a la indemnidad del medio ambiente y/o la salud de las personas (artículo 48 de la LO-SMA).
Visto desde otra óptica, la mantención de la sanción por el incumplimiento de las medidas provisionales es un resultado deseable, pues con ello se obtiene un resultado disuasivo. Esto obligará en el futuro a que los supuestos infractores -durante la substanciación del procedimiento sancionatorio- den la debida consideración a su cumplimiento.
Al respecto, el TAV ha ido aún más lejos al vislumbrar en las medidas provisionales un reconocimiento del principio precautorio, no consagrado de manera expresa en nuestra legislación. En la sentencia de la causa rol R-6-2015 el tribunal señala: “Quincuagésimo tercero: Que, respecto del principio precautorio, efectivamente no fue incorporado en Ley N º 19.300, a pesar de haber sido requerido durante la discusión de la ley. No obstante ello, sí es posible aplicar medidas provisionales y cautelares, las cuales se condicen en su esencia con el principio precautorio”.
Con todo, tenemos que la CS en esta ocasión se limita a la aplicación de la LBAP y no considera estos aspectos; a pesar de que la propia naturaleza de los asuntos ambientales ha hecho que el legislador incorpore en el marco jurídico ambiental el principio preventivo como un principio orientador del actuar de la Administración.
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