Sentencia 3° Tribunal Ambiental de Valdivia “Cecilia Agüero Ramírez y Otros con Comisión de Evaluación Ambiental los Ríos”, de 12 de julio de 2019
Autor: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Katia Spoerer Rodrik, ayudante Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile[1]
Fuente: Sentencia Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia, R-3-2019
Temas clave: Reclamación judicial; Participación ciudadana; SEIA; Legitimación activa; Invalidación administrativa
Resumen:
Con fecha 12 de julio de 2019, el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia rechazó el recurso de reclamación interpuesto por Cecilia Agüero Ramírez y otros (los “Reclamantes”), en contra de la Resolución Exenta N°10, de 4 de marzo de 2019 (la “Resolución Reclamada”), de la Comisión de Evaluación Ambiental de los Ríos (la “Recurrida”), la cual rechazó el recurso de Invalidación administrativa del artículo 53 de la Ley 19.880 interpuesto por los Reclamantes en contra de la Resolución de Calificación Ambiental N°16 de 18 de mayo de 2018 (la “RCA”), que aprobó el Proyecto “Edificio Estacionamientos Subterráneos, Plaza de la República, Valdivia” (el “Proyecto”), del titular Concesiones Valdivia S.A. (“Titular”).
En sede administrativa los Recurrentes fundaron el recurso de invalidación en la ilegalidad de la RCA pues a su juicio el Proyecto sería contrario a las políticas públicas y ésta carecería de fundamentación. La Comisión de Evaluación Ambiental de los Ríos rechazó el recurso de invalidación, indicando que los Reclamantes no probaron su interés de acuerdo a lo indicado en el artículo 21 de la Ley 19.880. Frente a ello, estos últimos deciden interponer reclamación del artículo 17 N°8 de la Ley 20.600 que Crea los Tribunales Ambientales, solicitando la invalidación de dicha Resolución administrativa, pues al desconocer su legitimidad activa, los priva de la posibilidad de ejercer la tutela judicial efectiva en materia ambiental, contrariando los principios de participación ciudadana y acceso a la justicia ambiental, entre otros argumentos.
El Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia (“TAV”), rechazó la reclamación, indicando que la legitimación activa para solicitar la invalidación en sede administrativa, debe fundarse necesariamente en alguna de las hipótesis del art. 21 de la ley 19.880, es decir, se debe acreditar la afectación de un derecho o interés legítimo afectado con la resolución administrativa. Frente a ello los reclamantes presentan casación en la forma y en el fondo contra la sentencia definitiva dictada por el Tercer Tribunal Ambiental de Valdivia, aun pendiente.
Destacamos los siguientes extractos:
VIGÉSIMO PRIMERO. Que, conforme a lo anterior, para encontrarse legitimado activamente en el procedimiento administrativo se debe invocar alguna de las situaciones establecidas en el art. 21 de la Ley N° 19.880; en la especie, se deberá invocar y probar ser titular de un derecho o interés legítimo afectado por el acto administrativo. Es esa la condición que permite activar el recurso de invalidación en el contexto ambiental.
VIGÉSIMO SÉPTIMO. Que, en términos generales se dice que un ciudadano puede impugnar un acto de la Administración cuando éste lo afecta en un derecho subjetivo o interés legítimo. La protección del derecho o interés se logra con la recomposición de la legalidad; en otras palabras, es la ilegalidad del acto administrativo la que genera la afectación al derecho o interés, y la nulidad administrativa constituye un remedio primario de tutela. En materia ambiental, a través de la competencia asignada en el art. 17 N°8 de la Ley N°20.600, este remedio primario se articula a través del procedimiento administrativo de invalidación como etapa administrativa previa de agotamiento obligatorio, cuyo ejercicio corresponde a la persona natural o jurídica que justifica una afectación con el acto.
TRIGÉSIMO. Que, como primera cuestión, se debe considerar lo señalado por la Excma. Corte en sentencia de 6 de abril de 2015, causa Rol N° 21.547-2014, «SQM Soquimich con Comisión de Evaluación Ambiental de Tarapacá», como también en sentencia de la misma fecha, Rol N°21.993-2014: «[…] el examen de admisibilidad tendiente a evaluar la adecuada fundamentación de la pretensión, ha de exigir, a lo menos, la descripción del interés que mueve a la parte y el contenido que hace posible definir su entidad, presupuesto básico del todo ausente en la solicitud de invalidación en la que sólo se hizo referencia a la norma que se estimó aplicable, misma situación evidenciada en el recurso de reposición. El presupuesto recién aludido -de dotar de contenido y fundar adecuadamente el interés hecho valer-, resultaba indispensable como quiera que la solicitud invalidatoria persigue poner en movimiento un procedimiento tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad, validez y legitimidad de que está dotado per se un acto administrativo [_] En las condiciones recién expuestas fue que la autoridad administrativa decidió desestimar la pretensión por falta de legitimación de SQM, de modo que el conflicto en análisis no dice relación con un problema de “acreditar” hechos, o con la determinación de la carga de la prueba, como se sostiene en el recurso, sino de haber carecido la pretensión del fundamento básico que justificara reconocer legitimidad al solicitante para dar curso al procedimiento administrativo».
TRIGÉSIMO SEGUNDO. Que, sobre el particular, de la lectura de la solicitud de invalidación de fs. 4156 y ss., se observa que los Reclamantes no identificaron ni justificaron en sede administrativa el interés que les permite obtener la invalidación de un acto administrativo, como tampoco señalaron o explicaron la forma en que el acto impugnado los perjudica. No existe antecedente que sirva de indicio o base a la Administración para poder configurar la legitimación activa. Los Reclamantes no participaron en la evaluación en calidad de observantes, como tampoco asistieron a las diversas reuniones de apresto en la etapa de PAC. El único dato disponible es la individualización de cada uno de los solicitantes, lo que es requisito esencial de toda solicitud, pero esa sola mención no es un antecedente que permita configurar la legitimación. Lo anterior es sin perjuicio del análisis que hará el Tribunal respecto de este punto en el considerando Trigésimo Octavo. Tampoco identificaron en la solicitud de invalidación las actividades que desarrollarían en la Plaza de la República. Por lo anterior es posible concluir que, al menos en sede administrativa, al momento de interponer la solicitud, los reclamantes no describieron ni justificaron el interés para interponer la invalidación.
CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO. Que, en consecuencia, si bien se puede invocar un interés ambiental afectado para solicitar la invalidación de una RCA, lo que evidentemente amplía el ámbito de la legitimación activa, en ningún caso lo transforma en una acción popular, debiendo los Reclamantes individualizar y justificar dicho interés y afectación, cuestión que, como se ha dicho, no se ha realizado en sede administrativa y judicial. A mayor abundamiento, ni siquiera el recurso de protección de garantías constitucionales, pese a su importancia y carácter desformalizado, ha sido considerado una acción popular (Corte Suprema, 28 de mayo de 2019, Rol N° 5888- 2019).
CUADRAGÉSIMO OCTAVO. Que, para finalizar, cabe constatar que la institucionalidad ambiental contempla cauces específicos para materializar e internalizar en el procedimiento administrativo de evaluación los diferentes intereses ciudadanos. Ese mecanismo, como se advirtió, es la participación ciudadana en calidad de observantes. Así entonces, los Reclamantes como agrupación de ciudadanos, no se encuentran excluidos de participar en la evaluación ambiental y posteriormente, en el contencioso administrativo ambiental de revisión, cuando sus observaciones no han sido debidamente consideradas (art. 17 N°6 de la Ley N° 20.600). No obstante, si optan legítimamente por restarse de esa participación, deben someterse a las cargas que toda persona natural o jurídica debe cumplir para impugnar la legalidad de un acto de la Administración, entre las que se encuentra la de individualizar y justificar su legitimación.
Comentario:
La sentencia dictada por el Tercer Tribunal de Valdivia en comento nos plantea la cuestión de la legitimación activa para interponer “reclamaciones en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental”, de acuerdo al artículo 17 N°8 de la Ley 20.600 que crea los Tribunales Ambientales.
A juicio del Tribunal Ambiental de Valdivia los reclamantes “no identificaron ni justificaron en sede administrativa el interés que les permite obtener la invalidación de un acto administrativo, como tampoco señalaron o explicaron la forma en que el acto impugnado los perjudica”.
Para llegar a dicha conclusión el Tribunal analizó una serie de criterios que servirían para acreditar el interés de acuerdo al artículo 21 de la Ley 19.880, indicando por ejemplo que los Reclamantes no participaron en la evaluación ambiental en calidad de observantes, ni tampoco en las reuniones en la etapa de PAC; que no habría evidencia alguna respecto a la eventual afectación que sufrirían los Reclamantes con la ejecución del Proyecto y finalmente, el Tribunal verifica que ninguno de los Reclamantes tendría domicilio en el área de influencia del Proyecto.
Asimismo, el Tribunal descarta los argumentos de los Reclamantes para probar su interés en cuanto a que habitan y desarrollan actividades en el área afectada por el Proyecto, ya que aquellas no fueron promovidas en sede administrativa.
Con ello el Tribunal plantea ciertos criterios que servirían a determinar la legitimidad activa para interponer la reclamación del artículo 17 N°8, cuales son: participar en el proceso de participación ciudadana del proyecto realizando observaciones o asistiendo a las reuniones; demostrar una afectación directa; tener domicilio en el área de influencia del Proyecto y acreditar la afectación, por ejemplo por habitar o desarrollar actividades en el área del proyecto, en sede administrativa.
El caso en comento renueva así la discusión respecto de un tema sensible y largamente debatido en materia ambiental, referido a las vías recursivas idóneas para reclamar en contra de una resolución administrativa que califica favorablemente un proyecto o actividad, por parte de terceros que no participaron en el proceso de participación ciudadana (PAC) o que habiendo participado, quieran reclamar en contra de la ilegalidad de dicho acto administrativo.
En el presente caso, los Reclamantes son terceros que no participaron en la PAC. Por lo tanto, la única vía plausible para reclamar en contra de la RCA ante el Tribunal Ambiental es la otorgada por el 17 N°8 de la Ley 20.600, para lo cual es necesario agotar previamente la vía administrativa, mediante la interposición de la invalidación del artículo 53 de la Ley 19.880. Para ello, no basta con acreditar la ilegalidad del acto, lo cual funda la acción de invalidación, sino que además se debe probar la calidad de interesado del artículo 21 de dicha Ley, que implica describirlo, dotarlo de contenido y acreditarlo.
En este sentido, el Tribunal indicó en el Considerando vigésimo noveno que si bien el interés en materia ambiental es más amplio, en cualquier caso se debe describir y dotar de contenido “con la información que suministre el o los solicitantes, o que pueda desprenderse del expediente administrativo”, descartando que la acción de invalidación sea una acción popular que pueda fundarse en el mero interés por el cumplimiento de la ley.
Sin embargo, del razonamiento del Tribunal surge una interrogante sobre la definición del interés vinculado a la participación ciudadana. En efecto, los terceros que deciden participar de tal instancia a través de la formulación de observaciones al proyecto o actividad que se somete al sistema de evaluación de impacto ambiental, cuentan con una vía recursiva idónea en caso de que éstas no sean debidamente consideradas por la autoridad ambiental (artículo 17 N°6 de la Ley 20.600). El artículo 17 N°8 por su parte, se refiere a una reclamación contra la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental en razón de las eventuales ilegalidades en las que incurre cuando éste afecte intereses de los administrados.
De acuerdo a lo expuesto antes, un tercero que no participó la PAC, solo podría reclamar en contra de una RCA en virtud del 17 N°8 y es probable que un tercero que participó en la PAC solo recurra por la vía del 17 N°6. Sin perjuicio de lo anterior, por como fue diseñado el sistema recursivo en materia ambiental, nada obsta a que un observante PAC presente una reclamación por el 17 N°8, lo cual explica la cierta confusión entre ambas vías, lo cual queda demostrado en el fallo en comento.
La falta de claridad en este ámbito afecta claramente el acceso a la justicia en materia ambiental, de los terceros, que ante la falta de claridad de la idoneidad de las distintas vías y criterios para definir la legitimación activa, ven limitado el ejercicio de este derecho.
[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
