Sentencia R-109-2016 del Tribunal Ambiental de Santiago, de 22 de mayo de 2017
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental, y Macarena Meléndez, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile[1]
Fuente: STAS Rol N° R-109-2016, Sentencia de 22 de mayo de 2017
Temas clave: Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; Participación Ciudadana; Solicitud de invalidación; Sistema especial de recursos en contra de la Resolución de Calificación Ambiental
Resumen:
En sentencia reciente, dictada por el Tribunal Ambiental de Santiago (TAS), se resolvió reclamación del artículo 17 N°8 de la Ley 20.600[2], presentada por observantes de la Participación Ambiental Ciudadana (PAC) y por terceros que no participaron de la misma, en contra de la Resolución Exenta Nº 007/2016 y Resolución Exenta Nº 286/2016, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA). Estas últimas habían declararon inadmisible la solicitud de invalidación de la Resolución de Calificación Ambiental (RCA), que aprobó ambientalmente el Proyecto “Línea de Transmisión Tolpan Mulchén”, que consiste en la construcción de una línea de alta tensión de 32.976 metros de longitud, destinada a inyectar de energía al Sistema Interconectado Central (SIC) de diferentes proyectos eólicos, emplazados en las comunas de Renaico y Mulchén.
El Proyecto ingresó al sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA) mediante Declaración (DIA) y fue aprobado por RCA Nº 1058/2015, con fecha 18 de agosto de 2015, la cual fue objeto de una solicitud de invalidación ante el Director Ejecutivo del SEA, de acuerdo al artículo 53 de la ley Nº 19.880 que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. Esta última buscaba retrotraer el procedimiento de evaluación del proyecto, de manera a que la autoridad ambiental ordenara modificar la vía de ingreso del Proyecto al SEIA, mediante un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). El Director del SEA declaró inadmisible la solicitud, por lo que los reclamantes interpusieron recurso de reposición, el cual al igual que el primero fue rechazado por existir un régimen recursivo especial establecido en la ley N° 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, para impugnar una RCA. En atención a lo anterior se interpuso recurso de reclamación del artículo 17 n°8 de la ley 20.600, ante el TAS.
El debate en sede jurisdiccional, se centró en el carácter supletorio o no de la Ley Nº 19.880, respecto de la Ley 19.300. En este sentido los reclamantes sostuvieron que es procedente aplicar la primera respecto de actos administrativos de carácter ambiental, la cual ha sido reconocida expresamente por el legislador en el artículo 19 bis y 25 quinquies de la Ley N° 19.300. Esta perspectiva confirmaría la procedencia de la invalidación del artículo 53 de la Ley N° 19.880 de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, que dispone la competencia de los Tribunales Ambientales para conocer de las reclamaciones presentadas “contra la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental”
Los reclamados, por su parte, alegaron que la Ley N° 19.880 no es norma supletoria de la Ley N° 19.300, porque esta última establece mecanismos especiales para la impugnación de una RCA, señalados en los artículos 20, 29 y 30 bis, existiendo por tanto un régimen recursivo especial, previsto en el artículo 17 numeral 5) en el caso del titular del proyecto, y numeral 6) para los terceros observantes de la PAC. En atención a lo anterior, no sería aplicable, a su juicio, la invalidación administrativa del artículo 53 de la ley N° 19.880, lo cual vulneraría el principio de especialidad, dando lugar a dos vías de impugnación paralelas, lo que podría llevar a decisiones contradictorias.
En este fallo el tribunal confirma argumentación de las sentencias Rol N°34-2014, de 2 de julio de 2015, y N°96-2016, de 25 de abril de 2017. En dichas resoluciones éste sostenía que los reclamantes PAC y los titulares del proyecto podían reclamar a través de los numerales 6) y 5) del artículo 17, de la ley 20.600 que crea los Tribunales Ambientales, respectivamente, estando impedidos de reclamar judicialmente por el n°8 de la misma disposición, que tiene lugar contra la resolución que resuelve un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental.
Con ello el TAS definien de la frontera entre los numerales 5 y 6 referidos a su competencia para conocer de las reclamaciones presentadas por los titulares del proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental y terceros observantes PAC, respecto de terceros que, no encontrándose en la categoría anterior, deciden accionar en sede administrativa sobre la base del artículo 53 de la ley 19.880. Estos últimos pueden, a su juicio y a diferencia de los titulares de proyectos y terceros observantes PAC, reclamar del acto que resuelve tal invalidación, ante los Tribunales Ambientales, a través del numeral 8 del artículo 17 de la ley 20.600.
Así las cosas, el TAS refuerza la idea que a los terceros no observantes PAC, no se les aplica el criterio de especialidad, dado a que éstos no tenían posibilidad de reclamar en virtud de los recursos establecidos en los artículos 20 y 30 bis de la Ley Nº 19.300. Por tanto, respecto de estos últimos, se ordenó anular la R.E. N° 007/2016 y R.E N° 286/2016 del Director General del SEA, ordenando adicionalmente admitir a trámite la solicitud de invalidación de la RCA, en un plazo de 30 días contados desde la notificación de la sentencia.
Destacamos los siguientes extractos:
“Que, en cambio, respecto a los otros dos observantes PAC, cabe refrendar lo señalado por la autoridad respecto a la existencia de un régimen recursivo especial, de manera que debían concurrir, en primer lugar, ante el Director Ejecutivo del SEA para agotar la vía administrativa, requisito sine qua non para poder concurrir ante este Tribunal en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 N° 6 de la Ley 20.600 […]”[3]
Que, tal como ha quedado asentado en los considerandos anteriores, respecto de los reclamantes PAC y solicitantes de invalidación, cabe destacar que si se desconociera la prevalencia del régimen recursivo especial de la Ley N° 19.300 ante la denominada “invalidación ambiental”, se verían afectados diversos principios relacionados entre sí, en particular, los de economía procesal, concentración, congruencia y seguridad jurídica. Como se ha señalado, la existencia de un régimen jurídico especial -que exige el agotamiento previo de la vía administrativa- responde a una determinada lógica institucional que, en el contexto del SEIA, apunta a una revisión administrativa con posibilidad de una revisión judicial posterior. En ese sentido, todos los principios mencionados, en conjunto, exigen y refuerzan la idea de hacer prevalecer la vía específica antes que la general, evitando con ello la posibilidad de decisiones contradictorias. La proliferación de vías recursivas paralelas -administrativas y judiciales- donde se discuten fundamentalmente las mismas pretensiones, contradice dichos principios”[4].
“La defensa de la reclamada cimentada sobre la existencia de un régimen recursivo especial no puede prosperar respecto de aquellas personas que no fueron observantes PAC, pues ellas no podían reclamar en virtud de los recursos de los artículos 20 y 30 bis de la Ley N° 19.300”[5].
Comentarios de las autoras:
La decisión del TAS subraya la especialidad del sistema recursivo de la ley N° 19.300, por sobre la ley N°19.880, y la aplicación supletoria de esta última respecto de la solicitud de invalidación de su artículo 53. Para ello efectúa la distinción entre reclamantes que fueron observantes durante la PAC o titular, para quienes se impone tal régimen recursivo especial; y los terceros que no participaron en la tramitación ambiental, para quienes, a juicio del TAS, se abre la posibilidad de utilizar la invalidación de la ley 19.880.
Si bien el fallo es congruente en cuanto al criterio aplicado por el Tribunal Ambiental en decisiones anteriores[6], cabe preguntarse respecto a las consecuencias del mismo. En efecto, esta resolución excluye a los observantes PAC de la posibilidad de utilizar la invalidación del artículo 53 de la ley 19.880, la cual tiene un plazo mayor que los recursos contemplados en el sistema especial (2 años versus 30 días). Con ello los terceros que no hayan participado del proceso de participación ciudadana se encuentran en una situación de privilegio en relación a los observantes PAC.
Esto genera dudas respecto a la conveniencia o no, en la práctica, de participar en la PAC dentro del marco de evaluación de impacto ambiental los proyectos, pues el no hacerlo permitiría utilizar la vía del artículo 53 de la ley 19.880, que cuenta con un plazo mayor para solicitar la invalidación (2 años) después de la aprobación de la RCA; versus la participación en la PAC, que limitará los recursos posibles a los dispuestos en la Ley 19.300, por aplicación del criterio de especialidad (30 días).
Además, cabe hacer presente la situación de este caso en particular, en que, dado que la RCA fue aprobada en agosto de 2015, el plazo para la invalidación contemplada en la Ley 19.880 (esto es, 2 años), está a punto de cumplirse, lo que podría generar completa indefensión para los reclamantes en la sentencia recién analizada.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
[2] Ley que Crea los Tribunales Ambientales.
[3] Considerando 16°.
[4] Considerando 28°.
[5] Considerando 33°.
[6] Por ejemplo: Rol N° R-34-2014, Sentencia de 2 de julio de 2015.
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