Sentencia D-28-2016 del Tribunal Ambiental de Santiago, de 31 de julio de 2017
Autora: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental [1].
Fuente: STAS Rol N° D-28-2016, Sentencia de 31 de julio de 2017
Temas clave: Daño ambiental (degradación del suelo; flora, fauna y paisaje; biodiversidad); legitimación activa; reparación al medio ambiente
Resumen:
Inversiones las Ágatas SpA presenta demanda por daño ambiental conforme al artículo 54 de la Ley 19.300, ante el Tribunal Ambiental de Santiago, en contra de María Malhue Gross, por las obras que esta última realizó en su predio, ubicado en la comuna de Vichuquén, colindante al predio de la demandante.
Tales obras consistirían en el movimiento de tierras del predio de la demandada, con el objeto de formar tres planicies, lo que a juicio de la demandante, habría significado daño ambiental, en razón de la eliminación de un cerro, de la afectación significativa de los componentes suelo, flora, fauna y paisaje, al ecosistema, a su biodiversidad, de la pérdida de servicios ambientales de especies de flora y fauna que fueron afectadas con los trabajos y el depósito de tierras sobrantes en una quebrada natural colindante a su predio.
Por otra parte, sostiene que por las características de las obras, ellas debieran haber ingresado previamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, mediante un Estudio de Impacto Ambiental, en virtud de lo dispuesto en los artículos 10 letra g), 11 letra e) y 6° y 9° del Reglamento del SEIA.
La demandante también alega la infracción a la normativa ambiental sectorial de protección, conservación y preservación ambiental, tales como regulaciones sanitarias, urbanísticas, de aguas, forestales, entre otras.
En razón de lo anterior, se solicita al Tribunal que condene a la demandada a reparar material e íntegramente el daño que se alega.
La controversia del asunto se centra en la acreditación de la legitimación activa y la determinación de la significancia del daño ambiental, requisito esencial para la procedencia de la reparación del daño alegado, el cual finalmente no logró probarse.
En materia de legitimación activa, la demandada la niega sobre una argumentación de carácter temporal respecto del momento en que se produce el hecho que originaría el daño (octubre de 2014) y aquel en que la demandante adquiere el predio colindante (enero de 2015), pues a su juicio, el daño que se alega debe ser “actual”. En caso contrario, si el demandante adquirió el carácter de afectado con posterioridad a la materialización del daño, no sería posible establecer, a su juicio, el nexo causal entre el hecho y el daño sufrido por el actor. Al respecto el Tribunal sostiene que la cuestión temporal solo es relevante para efectos de la prescripción de la acción.
A su vez esta judicatura confirma la teoría del entorno adyacente como criterio para determinar si quien se dice afectado, ha sufrido el daño o perjuicio que se alega, conforme lo exige el artículo 54 de la Ley 19.300 para las personas naturales y jurídicas que deseen ejercer acción de reparación. Según ésta, se entiende que cualquiera que habite o realice actividades en ese entorno puede haber sufrido un daño y por ende, ser legitimado a ejercer la acción de reparación. Lo anterior no significa según el Tribunal, reconocer que se trata de una acción popular.
A su vez, éste hace presente la distinción entre la acción indemnizatoria y de reparación que derivan del daño ambiental, pues la primera procede en caso de detrimento patrimonial de una persona, mientras que la segunda “se refiere a un daño o perjuicio de naturaleza diversa”.
Por último, cabe destacar la prevención del Ministro Ruiz, quien concurre a la decisión, sin perjuicio que no comparte los razonamientos contenidos en el fallo a propósito de la legitimación activa. Por el contrario, considera que lo que define la calidad de legitimado en este caso, es el giro u objeto de la demandante, vinculada a la inversión inmobiliaria en relación al perjuicio material que ésta haya sufrido. A su juicio “tal daño patrimonial sería suficiente para acreditar el interés legítimo que sustente su pretensión”.
Destacamos los siguientes extractos:
Sexto. Que, para un mejor entendimiento y resolución de las cuestiones planteadas, es necesario tener en cuenta las normas pertinentes. El artículo 53 de la Ley N° 19.300 señala que “Producido daño ambiental, se concede acción para obtener la reparación del medio ambiente dañado, lo que no obsta al ejercicio de la acción indemnizatoria ordinaria por el directamente afectado [..1″. Por su parte, el artículo 54 de la citada ley dispone que son titulares de la acción ambiental contemplada en el artículo anterior, “[_] las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que hayan sufrido el daño o perjuicio, las municipalidades, por los hechos acaecidos en sus respectivas comunas, y el Estado, por intermedio del Consejo de Defensa del Estado […]”. Por último, el artículo 18 número 2 de la Ley N° 20.600, titulado “De las partes”, reitera en lo pertinente la regla contenida en el artículo 54 recién mencionado.
Séptimo. Que, al respecto el Tribunal se ha pronunciado señalando que “[_] considerando que la responsabilidad por daño ambiental es una de las instituciones jurídicas más relevantes del sistema de protección del medio ambiente de la Ley N° 19.300, la determinación del verdadero sentido y alcance de la expresión “hayan sufrido el daño o perjuicio” -requisito para ser legitimado activo en la acción de reparación del daño-, exige un ejercicio interpretativo en línea con la función que cumple esta institución del derecho ambiental. La protección y reparación del medio ambiente redunda en un beneficio a la sociedad en su conjunto y no sólo al que ha sufrido el daño ambiental. De ahí que una interpretación finalista se imponga como la más adecuada dentro del conjunto de herramientas hermenéuticas, de modo de dotar de contenido a las palabras de la ley, con el objetivo de lograr un equilibrio entre los bienes públicos y privados en juego” (Sentencia Rol D N° 2- 2013, considerando octavo).
Octavo. Que, asimismo, el Tribunal ha dicho que “[…] analizados armónicamente los artículos 53 y 54 ya transcritos, es posible advertir que cualquier daño ambiental puede generar dos acciones, la de reparación y la de indemnización, pero sólo el directamente afectado podrá llevar adelante la acción indemnizatoria general del artículo 2314 y siguientes del Código Civil. En otras palabras, la acción de reparación se distingue de la acción de indemnización, por cuanto la primera ejercicio de la acción indemnizatoria ordinaria por el directamente afectado [..1″. Por su parte, el artículo 54 de la citada ley dispone que son titulares de la acción ambiental contemplada en el artículo anterior, “[_] las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que hayan sufrido el daño o perjuicio, las municipalidades, por los hechos acaecidos en sus respectivas comunas, y el Estado, por intermedio del Consejo de Defensa del Estado […]”. Por último, el artículo 18 número 2 de la Ley N° 20.600, titulado “De las partes”, reitera en lo pertinente la regla contenida en el artículo 54 recién mencionado.
Décimo. Que, tal como ha planteado el Tribunal, “[…] la tesis del “entorno adyacente” permite una interpretación útil y finalista de los artículos citados, pues sin asimilar la acción de reparación ambiental con una acción popular -“porque no corresponde a cualquiera del pueblo” (lbíd.)-, permite entender el requisito de haber sufrido un daño o perjuicio como uno diferente del exigido en la acción indemnizatoria general. Entonces, las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que no han experimentado un detrimento en su persona o patrimonio, eventualmente gozan de legitimación activa –sólo para la acción de reparación del medio ambiente, no para la indemnización de perjuicios-, si habitan o realizan sus actividades en el entorno adyacente supuestamente dañado. Lo que sea adyacente o circundante será inevitablemente un problema casuístico, pues resulta inconveniente definir ex ante qué se entenderá por adyacente en todos y cada uno de los casos” (Sentencia Rol D N° 2-2013, considerando undécimo).
Undécimo. Que, a partir de lo expresado en los considerandos precedentes, y dejando establecido que no constituye una acción popular, es posible colegir que cualquier persona natural o jurídica que pruebe que habita o realiza alguna actividad relevante en el o los lugares en que el supuesto daño se haya originado o manifestado, tendrá -en principio- legitimación activa para demandar la reparación del medio ambiente dañado, sin perjuicio que ella deberá probar el interés concebido de este modo.
iv) Que, por tratarse de una demandante persona jurídica que no contempla fines de protección ambiental en sus estatutos, la vinculación debe hacerse necesariamente a elementos de su giro, en este caso de contenido patrimonial.
Comentarios de la autora:
La sentencia en análisis constituye una nueva contribución del Segundo Tribunal Ambiental al desarrollo jurisprudencial en un tema de gran relevancia, como lo es, la legitimación activa de la acción de reparación por daño ambiental.
Al respecto cabe recordar que de manera muy temprana, la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente consagró la responsabilidad por daño ambiental, de la cual derivan dos acciones: reparación e indemnización. Con ello, el legislador crea un sistema especial, distinto de la responsabilidad civil, en atención a las particulares características del daño producido en este ámbito. En la práctica, el ejercicio de ambas acciones ante los tribunales ordinarios, era confusa, lo que se reflejaba claramente en los fallos dictados, que no dejaban clara la frontera entre los objetivos de cada una: la reparación del medio ambiente dañado y la indemnización por el perjuicio material.
Consciente de aquello, el legislador decide separar el ejercicio de ambas acciones, con ocasión de la creación de los Tribunales Ambientales. Desde ese momento, la competencia para conocer de la acción de reparación por daño ambiental corresponderá a estos últimos, mientras que la acción de indemnización derivada del daño ambiental continúa siendo de conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
En tal contexto, los Tribunales Ambientales y en particular el Segundo, da contenido al concepto de legitimación activa para ejercer la acción por daño ambiental prevista por la Ley 19.300, a la luz de la doctrina ambiental y de la experiencia del derecho comparado. Nos referimos particularmente al artículo 54 de la Ley 19.300 y 18 n°2 de la Ley 20.600, que disponen que podrán ejercer acción de reparación las personas naturales o jurídicas “que hayan sufrido daño o perjuicio”, así como las Municipalidades por los hechos acaecidos en sus respectivas comunas, y el Estado, por intermedio del Consejo de Defensa del Estado. En los primeros casos (personas naturales o jurídicas) es necesario probar la afectación directa, pues no se trata de una acción popular, tal como lo ha confirmado de manera sostenida el segundo Tribunal Ambiental de Santiago.
Para definir tal afectación, esta judicatura ha desarrollado dos teorías: la del entorno adyacente y la de los estatutos[2].
La primera, considera “afectados” a aquellos que viven o realizan actividades en el entorno adyacente del lugar donde se origina o se manifiesta el daño (considerando undécimo, TAS D28-2017). Con ello el TAS amplía el universo de afectados por daño ambiental, limitado hasta ahora, a aquellos que se encontraban cercanos al daño, pero hace presente la necesidad de definir “el entorno adyacente” caso a caso (TAS D2-2013).
En el fallo analizado, el Tribunal reconoce la legitimación activa para interponer la acción de reparación por daño ambiental a la persona jurídica Inversiones Las Ágatas SpA, en base a esta teoría, por encontrarse en el predio colindante a aquel en el que se produjo el daño ambiental.
A su vez la teoría de los estatutos, construida, sobre la base de la jurisprudencia comparada, reconoce que en el caso de las personas jurídicas que no se encuentren en el entorno adyacente, es posible reconocer su calidad de legitimado activo cuando el objeto social, contenido en sus estatutos, exprese el compromiso de la organización a la defensa del medio ambiente y comprenda expresamente dentro de esa defensa, las acciones administrativas y judiciales que correspondan[3].
La prevención del Ministro Ruiz en esta materia, plantea que en el caso de “personas jurídicas que no contemplen fines de protección ambiental en sus estatutos, la vinculación debe hacerse necesariamente a elementos de su giro, en este caso de contenido patrimonial”. Lo anterior se funda en la segunda parte de la definición de legitimados del artículo 54 de la ley 19.300: “el que haya sufrido daño o perjuicio”.
Tal interpretación, aunque minoritaria, parecería abrir la posibilidad de accionar en justicia por reparación de daño ambiental, a las personas jurídicas públicas o privadas que no tengan como propósito, en sus estatutos, la protección del medio ambiente, pero si objetivos económicos, comerciales y/o financieros. Así por ejemplo, un banco, propietario de un bien raíz, podría presentar acción de reparación por daño ambiental, fundamentando la disminución del valor comercial del bien, como consecuencia del daño ambiental provocado.
Lo anterior no constituiría un problema, en la medida que tal razonamiento no pretenda limitar la posibilidad de accionar en justicia de las personas jurídicas en base a un criterio estrictamente patrimonial, alejado del objetivo de la acción de reparación: “reponer el medio ambiente
o uno o más de sus componentes a una calidad similar a la
que tenían con anterioridad al daño causado o, en caso de
no ser ello posible, restablecer sus propiedades básicas” (artículo 2 letra s, Ley 19.300).
En efecto, en el estado actual de evolución del derecho nacional, comparado e internacional, no resultaría aceptable pretender retroceder en el acceso a la justicia en materia ambiental, a través de una interpretación restrictiva de la legitimación activa de las personas jurídicas en materia de daño ambiental, menos aún, cuando existe norma expresa que reconoce legitimación al “que haya sufrido daño o perjuicio” (art.54 de la Ley 19.300). Recordemos que dicha expresión buscaba “dejar claramente establecido que el menoscabo que da lugar a la acción puede ser tanto patrimonial como de cualquier índole”[4].
Conforme a lo anterior, no sería posible entender que el ejercicio de la acción de reparación por daño ambiental tiene lugar únicamente respecto de aquel que haya sufrido el perjuicio material derivado del daño y no considerar al afectado directamente el daño.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009 y a los aportes recibidos de parte del profesor de derecho civil de la Universidad Austral, Sebastián Ríos.
[2] TAS casos: Copaquilla (D3-2013, 10/04/2015) http://www.tribunalambiental.cl/wp-content/uploads/2015/06/D-03-2013-10-04-2015-Sentencia-foliada.pdf / Pascua Lama (D2-2013, 20/03/2015) http://www.tribunalambiental.cl/wp-content/uploads/2015/06/D-02-2013-20-03-2015-Sentencia.pdf .
[3] TAS D 2-2013, 20/03/2015, considerando Vigésimo tercero.
[4] Historia de la Ley 19.300, p.1046.
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