Sentencia de la Corte Suprema, de 21 de septiembre de 2017
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental, y Javiera Chacón, Ayudante del Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile[1]
Fuente: Corte Suprema Rol N° 7.025-2017, Sentencia de 21 de septiembre de 2017
Temas clave: Planes de descontaminación atmosférica; Motivación de los actos administrativos; Principio el que contamina paga
Resumen:
En agosto de 2016, la empresa de generación eléctrica AES Gener S.A., que opera la Central Termoeléctrica Nueva Tocopilla, en funcionamiento desde 1995, interpuso reclamo de ilegalidad[2] contra la Ilustre Municipalidad de Tocopilla, respecto del Decreto N°643-2016 que aprueba la Ordenanza Municipal por cobro de derechos municipales por servicio de aseo[3].
Al respecto cabe recordar que en 2007, la localidad de Tocopilla fue declarada Zona Saturada[4] por haberse superado los límites de concentración de contaminante material particulado respirable, según lo establecido en la norma de calidad de aire entonces vigente. A raíz de lo anterior, se dictó un Plan de Descontaminación Atmosférica para la ciudad de Tocopilla y su zona circundante (2010)[5].
El artículo 24 de dicho Plan contempla la posibilidad de que la Municipalidad implemente un programa de limpieza periódica permanente para las principales vías pavimentadas de Tocopilla, como consecuencia de la emisión de residuos de tipo sólido en corrientes gaseosas de la industria. Lo anterior es relevante, pues tal disposición sirvió de fundamento del Artículo 36 de la Ordenanza impugnada por AES Gener, la cual establece un cobro semestral de derechos municipales por servicios de aseo periódico especial en espacios públicos realizado por el departamento de aseo del Municipio.
La determinación del monto de esos derechos se realiza a través de una fórmula que prorratea el costo total del servicio entre las distintas fuentes emisoras, de acuerdo al porcentaje de emisiones que cada una aporta (art.37 de la Ordenanza municipal), según lo definido en la Tabla N° 3 del artículo 3° del Plan de Descontaminación de Tocopilla. Esta última atribuye a la empresa reclamante un porcentaje de aporte total de emisiones de 44,3%.
El reclamo de ilegalidad se funda en la falta de motivación del acto administrativo impugnado. En este sentido, a juicio de la reclamante la Ordenanza habría sido dictada en base a información desactualizada (Tabla n°3 del Plan de descontaminación), pues no tuvo a la vista los informes trimestrales de emisiones que ésta había remitido a la autoridad ambiental. En atención a lo anterior, la reclamante estima que la base de cobro establecida por el municipio es errónea y carente de todo fundamento fáctico, por no considerar las emisiones efectivas de la empresa.
La Corte de Apelaciones rechazó el reclamo, indicando que el acto fue dictado dentro de la esfera de competencia de la autoridad y se aprecian claramente los fundamentos fácticos y jurídicos en que se sustenta.
La Corte Suprema que conoce del recurso de casación en el fondo, confirma la competencia del Municipio para adoptar medidas destinadas al cumplimiento del Plan de Descontaminación y la necesidad de implementar el principio del que contamina paga, sin embargo concluye la falta de motivación del acto administrativo, en razón de la falta de actualización de la información sobre la que se funda. En este sentido, constata que este último expresa los motivos de hecho y derecho que lo motivan, pero indica que éstos no resultan adecuados para la finalidad que persigue el acto.
En concreto, al tratarse de un acto que establece un cobro que afectará el patrimonio de particulares, la Corte estima que la autoridad se encuentra obligada a contar con los antecedentes actualizados para el cálculo de dicho cobro.
Destacamos los siguientes considerandos:
De la sentencia de casación:
Décimo: Que sin desconocer las facultades que la normativa precedentemente citada otorga a la Municipalidad de Tocopilla para establecer las medidas necesarias, a fin de cumplir con el plan de descontaminación y, al efecto, regular la emisión y disposición de contaminantes dentro de la comuna, que pueden incluir el cobro de derechos municipales por los servicios que al efecto se presten, lo cierto es que las determinaciones que en este sentido pronuncie por el ente edilicio deben ser debidamente fundadas, es decir, el acto administrativo que surja debe encontrarse motivado en consideraciones que no dejen duda alguna sobre la procedencia de la decisión adoptada, en razón del interés público involucrado.
Duodécimo: Que, sin embargo, la fundamentación del acto administrativo no sólo debe existir, sino que también debe ser adecuada a la finalidad que se persigue con su dictación.
En efecto, esta exigencia debe concordarse con lo establecido en el artículo 37 de la Ley N°19.880 que dispone: “Para los efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que señalen las disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de requerirlos”.
En el presente caso, consta del mérito de los antecedentes que el municipio resolvió establecer la fórmula de cobro de los derechos municipales con los antecedentes de que disponía al efecto y que consistían en una medición realizada por la autoridad competente, sin que conste que se haya practicado otra posterior que concluya nuevos porcentajes de aporte contaminante. Sin embargo, tales referencias datan de 9 años antes de la dictación del acto administrativo, de manera que resulta del todo posible que, precisamente por la reducción de emisiones de material particulado que dispone el plan de descontaminación, tal situación hubiese cambiado a la fecha de publicación de la ordenanza. En efecto, el artículo 12 del plan de descontaminación dispone expresamente que la empresa Norgener S.A. reducirá sus emisiones dentro del plazo de 3 años y 6 meses, de 1.386 toneladas de material particulado por año a 469 toneladas, debiendo informar a la Superintendencia del Medio Ambiente, a la Seremi de Salud y a la Conama respectiva los resultados de las mediciones que realice al efecto (artículo 14). A ello se suma la posterior dictación del Decreto N°13 del año 2011 del Ministerio del Medio Ambiente, que establece una nueva norma de emisión, esta vez referida específicamente a centrales termoeléctricas, con un límite máximo incluso menor.
Décimo tercero: Que, en consecuencia, si bien el acto del municipio goza de un debido sustento, tal fundamentación no resulta adecuada para el cobro que a futuro se haga de derechos municipales por concepto del aseo periódico especial dispuesto por el plan de descontaminación. En efecto, tratándose de un acto que afecta los derechos de particulares, se encuentra obligada la autoridad administrativa a proveerse de antecedentes actualizados al momento de calcular el cobro que regirá para el semestre respectivo, puesto que la contribución que se estime que cada uno de los actores contaminantes hace al total de emisiones debe ajustarse a la realidad del administrado, en tanto trae consigo una afectación a su patrimonio.
Sentencia de reemplazo
Cuarto: Que el deber de fundamentación de los actos administrativos requiere la expresión de los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta la decisión, de manera de permitir a sus destinatarios su adecuada inteligencia.
En el caso de autos, no es posible desconocer que la Municipalidad de Tocopilla cumple con expresar los motivos por los cuales se dicta la mencionada ordenanza que, a su vez, obedecen al mandato contenido en el artículo 23 del plan de descontaminación y, en efecto, se trata de los antecedentes contenidos en el mismo Decreto N°70, sin que conste que, a la fecha, se haya dictado un nuevo acto de autoridad que haya asignado a cada uno de los actores contaminantes un porcentaje distinto al contemplado en la ordenanza.
Tampoco resultaría pertinente pretender que, por la vía de dejar sin efecto la ordenanza cuya aprobación consta en el acto recurrido, el servicio de limpieza periódica especial quede sin cobro alguno, puesto que se trata de una prestación entregada por el municipio que, según aparece del mérito del expediente administrativo acompañado, genera un alto costo con cargo al presupuesto municipal y, por expresa disposición de los artículos 40 y siguientes del Decreto Ley N°3063 de 1979 del Ministerio del Interior, que contiene la Ley de Rentas Municipales, la autoridad edilicia está facultada para traspasar el gasto a los destinatarios de tal servicio. Por lo demás, no se trata sino de la aplicación del principio ambiental conocido como “quien contamina paga”, el cual está referido a la carga impuesta a las actividades que alteran el medio ambiente, en el sentido de quien contamina limpia, repara e indemniza con el objeto de volver, en la medida de lo posible, las condiciones actuales a las existentes con anterioridad a su intervención.
Parte resolutiva:
Y visto, además, lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley N°18.695, se acoge, sin costas, el reclamo de ilegalidad interpuesto por la empresa Aes Gener S.A. en contra del Decreto Alcaldicio N°643/2016 de fecha 12 de mayo del año 2016, emanado del Alcalde de la Municipalidad de Tocopilla y que aprobó la Ordenanza Municipal que establece el cobro de derechos municipales por los servicios que indica, para el sólo efecto de disponer que la autoridad edilicia deberá:
I.- Abrir un proceso administrativo, a fin de recabar de las instituciones respectivas, los antecedentes de las emisiones actuales de material particulado correspondientes a todas las empresas mencionadas en el artículo 3° del Decreto N°70 que contiene el Plan de Descontaminación para la ciudad de Tocopilla y su Zona Circundante, a fin de actualizar los porcentajes conforme a los cuales se realizará, para el año 2018, el prorrateo del costo del servicio de aseo periódico especial contemplado en el artículo 37 de la referida ordenanza.
II.- Realizar este proceso de forma anual de modo que, para el futuro, el prorrateo de este gasto sea practicado conforme a la información aportada el año anterior, por cada una de las empresas, a la autoridad sectorial, de conformidad al programa de seguimiento dispuesto en el Capítulo VII del señalado Decreto N°70.
Comentario de las autoras:
Destaca en esta sentencia el alto estándar de control de la motivación de los actos administrativos ejercido por la Corte Suprema. Se diferencia claramente del estándar de control ejercido por la Corte de Apelaciones, que estimó que el acto se encontraba debidamente fundado al constatar la existencia formal de considerandos que contenían la fundamentación fáctica y jurídica del acto. La Corte Suprema, en cambio, centra su análisis en los fundamentos expresados por el acto, para evaluar si los antecedentes aducidos eran adecuados para el fin para el que se dictó, y en este sentido, considera que el tomar en cuenta la información existente 9 años antes de la dictación de la ordenanza no era lo adecuado.
Un segundo aspecto relevante de esta sentencia dice relación con el reconocimiento de que la implementación de los planes de descontaminación supone una realidad cambiante, y que por tanto la administración deberá proveerse de información actualizada para la fundamentación de los actos relacionados a este tipo de instrumentos.
Cabe destacar que la Corte identifica correctamente en la Ordenanza que el derecho de cobro del Municipio por el servicio especial de limpieza es una manifestación del principio de quien contamina paga. Ello, en cuanto se trataría de un traslado del costo de la limpieza realizado por la Municipalidad hacia los actores contaminantes. Al respecto, la Corte describe este principio como aquel “referido a la carga impuesta a las actividades que alteran el medio ambiente, en el sentido de quien contamina limpia, repara e indemniza con el objeto de volver, en la medida de lo posible, las condiciones actuales a las existentes con anterioridad a su intervención.”
Al mismo tiempo reconoce que “la normativa vigente autoriza a la Municipalidad de Tocopilla para establecer las medidas necesarias, a fin de cumplir con el plan de descontaminación y, al efecto, regular la emisión y disposición de contaminantes dentro de la comuna, que pueden incluir el cobro de derechos municipales por los servicios que al efecto se presten”. Con ello se confirma la legalidad de una medida creativa y original de parte del Municipio, para por una parte, implementar el principio del que contamina paga, y por otra, aplicar un instrumento económico que regula la contaminación del aire a nivel local. El aporte es relevante en tiempos en los que se discute el rol de los gobiernos locales en la búsqueda de soluciones del calentamiento del planeta.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
[2]Artículo 151, Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades
[3] Dictado en uso de atribución otorgada a las Municipalidades mediante la Ley de Rentas Municipales D.L 3.063/1979 del Ministerio del Interior
[4] Decreto Supremo 50/2007 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia
[5] Decreto Supremo 70/2010 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia
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