Sentencia 2907-15-INA del Tribunal Constitucional de Chile, de 27 de diciembre de 2016
Autores: Pilar Moraga Sariego, Profesora Asociada, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Centro de Derecho Ambiental [1] ; Pedro Pablo Silva Sánchez, estudiante de doctorado, Facultad de Derecho de la Universidad de Bremen, Research Centre for European Environmental Law
Fuentes: STC Rol N° 2907-15-INA, Sentencia de 27 de Diciembre de 2016
Temas clave: acceso a la información pública
Resumen:
La empresa Salmones Multiexport S.A. solicitó al Tribunal Constitucional Chileno un pronunciamiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 5°, inciso segundo, y 10°, inciso segundo, de la Ley No. 20.285 sobre Acceso a la Información Pública (Ley de Transparencia), y del artículo 31° bis de la Ley No. 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. En dicho requerimiento se alegó que el alcance del derecho de acceso a la información establecido en los aludidos preceptos traspasa, y en consecuencia contradice, lo dispuesto en el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución Política de la República de Chile.
En concreto, los preceptos contenidos en la Ley No. 20.285 disponen que es pública “la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la administración”. Similar a ello, el artículo 31 bis de la Ley No. 19.300 establece que “[…] toda persona tiene derecho a acceder a la información de carácter ambiental que se encuentre en poder de la Administración, de conformidad a lo señalado en la Constitución Política de la República y en la ley Nº 20.285 sobre Acceso a la Información Pública.” La norma agrega que, en general, se debe entender por información ambiental toda aquella que verse sobre el medio ambiente. Esto incluye, entre otros, los elementos ambientales como lo son el aire, la atmósfera, el agua, el suelo, los paisajes, la diversidad biológica y sus componentes. Asimismo, incluye los factores que afecten o amenacen dichos elementos, tales como sustancias, energía, residuos, emisiones, entre otros. Por su parte, la norma contenida en el artículo 8 de la Constitución dispone en lo pertinente que “[s]on públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen.”
El requerimiento de inaplicabilidad fue deducido en el contexto de una solicitud de acceso a la información pública que fue presentada en el año 2014 al Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) por el señor Alex Muñoz Wilson, actuando en calidad de representante de la ONG Oceana Inc. En dicha petición, se requirió información relativa a la cantidad y clase de antibióticos utilizados por la industria de salmón de cultivo en Chile, en el periodo comprendido entre 2009 y 2013. Conforme a la Ley de Pesca, las salmoneras deben proporcionar dichos datos a SERNAPESCA y éste tiene su vez tiene el deber de publicar en su página web las cantidades y tipos de antimicrobianos utilizados. Sin embargo, sólo está obligado a publicar información agregada o estadística a nivel de agrupaciones de concesiones y no empresas específicas. El señor Muñoz Wilson solicitó que la información le fuera entregada de manera “desagregada”, distinguiendo según la empresa y la clase y cantidades de antibióticos.
SERNAPESCA, en definitiva, negó la entrega de la información. En su entender, las empresas salmoneras eran las titulares de la información en cuestión, y luego de ser consultadas, ellas se opusieron al requerimiento. Tras la negativa de SERNAPESCA, el señor Muñoz Wilson acudió al Consejo para la Transparencia, órgano público a cargo de fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y de garantizar el derecho de acceso a la información en Chile. Dicho Consejo acogió parcialmente el reclamo y dispuso que la información debía ser entregada, pero no “desagregada” por empresas, ya que ésta última forma parte del secreto profesional de cada compañía en los términos de la Ley de Propiedad Industrial y tiene un valor comercial cuya publicidad afecta al desenvolvimiento competitivo de las mismas. Así, dicha información se encuentra afecta a la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21, número 2, de la Ley de Transparencia, que abarca aquella información, de carácter comercial o económico, que afecta derechos de las personas. Esta decisión fue reclamada de ante la Corte de Apelaciones de Santiago, quién eventualmente acogió totalmente la solicitud del señor Muñoz Wilson, por estimar que la aludida causal de reserva no era aplicable en el caso en estudio. Es éste último veredicto el que motivo el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
Durante la sustanciación del proceso, la Asociación de la Industria del Salmon de Chile A.G. y sus industrias asociadas pidieron ser tenidas como parte en el proceso. Asimismo, cerca de una docena de empresas productoras de salmón y trucha, o industrias asociadas, pidieron intervenir como terceros coadyuvantes. Ambas solicitudes fueron acogidas por el Tribunal.
En lo medular, Salmones Multiexport S.A. argumenta que el artículo 8 de la Constitución establece un límite a la publicidad; son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Dicho margen, según explica, es excedido por las disposiciones cuestionadas, ya que estas reconocen como pública toda información que obre en poder de los órganos de la administración. Para sustentar su reclamo, la requirente menciona que de la historia fidedigna del artículo 8° se desprende que la intención del legislador no fue la de reconocer como públicos los informes y antecedentes proporcionados a entidades fiscalizadoras estatales por empresas privadas. Además, agrega que a la fecha del requerimiento existía un proyecto de reforma constitucional dirigido a ampliar el alcance del artículo 8° a fin de permitir a las personas el acceso “toda información” que pueda estar en manos de la administración, lo que confirmaría el alcance restringido del precepto en vigor. Cabe señalar que dicho proyecto de ley fue ingresado al senado en 2013 y a ésta fecha todavía se encuentra pendiente.
En su sentencia, el Tribunal Constitucional acogió el requerimiento de inaplicabilidad por considerar que los tres preceptos legales exceden o contravienen lo dispuesto en el artículo 8° Constitucional.
Por último, cabe destacar el voto disidente de los Ministros Gonzalo García Pino y Domingo Hernández Emparanza, quienes sostuvieron que no existe vulneración al artículo 8° constitucional ya que dicho precepto establece un principio de publicidad y, como tal, no es un techo normativo sino el mínimo a partir del cual se admite el desarrollo de la regulación de la publicidad de los actos de la Administración del Estado. Además, destacan que, en particular, la Ley No.19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente establece un régimen especial de publicidad y un derecho específico de acceso a la información ambiental. Este derecho no debe ser considerado como una mera garantía para que las organizaciones ambientalistas puedan ejercer sus actividades, sino como una verdadera necesidad de supervivencia para la especie humana; por una parte, el desconocimiento de la naturaleza ha llevado a múltiples problemas ambientales locales y globales, y por la otra, la ignorancia con respecto al estado ambiental del lugar en que se habita conlleva a la adopción de decisiones erróneas involuntarias y no deseadas, las que inciden directamente en la salud y calidad de vida de la población. Finalmente señalan que, como se desprende de la Ley de Propiedad Industrial, en el ordenamiento jurídico chileno el secreto industrial no es absoluto y su protección puede ser restringida por razones como la salud pública. Esta excepción, señala el voto disidente, es concordante con la naturaleza e importancia del acceso a la información ambiental, que en muchos casos es vital para el resguardo y protección de los derechos de las personas.
Destacamos los siguientes extractos:
TRIGESIMOQUINTO: Que los preceptos impugnados se enmarcan dentro de esta tendencia, toda vez que obligan a entregar “la información elaborada con presupuesto público” y también “toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración”. Asimismo, el artículo 31 bis de la Ley N° 19.300 fue establecido en el mismo sentido, ya que señala que las personas tienen derecho a acceder a la información de carácter ambiental “que se encuentre en poder de la Administración, de conformidad a lo señalado en la Constitución Política de la República y en la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Información Pública”.
Como se observa, los preceptos impugnados amplían el objeto del acceso a la información vía Ley de Transparencia, porque lo separa completamente de si se trata de actos, resoluciones, fundamentos de éstos, o documentos que consten en un procedimiento administrativo, como es aludido por la Constitución.
Así, resulta difícil imaginarse una información que no esté comprendida en alguna de las dos categorías que el precepto establece, porque la Administración o produce información o la posee a algún título. El punto es que toda ella sería pública, independientemente de si tiene o no relación con el comportamiento o las funciones del órgano de la Administración.
TRIGESIMOSEXTO: Que, en contraste, el artículo 8° de la Constitución razona sobre la base de decisiones. Por eso habla de actos y resoluciones y de lo que accede a éstas: “sus fundamentos” y “los procedimientos que utilicen” […] En cambio, “información elaborada con presupuesto público” o “información que obre en poder de los órganos de la Administración”, no necesariamente tiene que ver con eso;
TRIGESIMOSÉPTIMO: Que, tal como se indicó en las STC roles N°s 2246/2012, 2153/2013 y 2379/2013, la pregunta que nos debemos formular es si esa amplitud es lo que quiso el legislador cuando elaboró la Ley de Transparencia. Porque existe abundante información en la historia legislativa de la Ley de Transparencia que apunta en el sentido contrario. Lo que se buscó, por una parte, fue reproducir lo que establecía la Constitución. Por la otra, no innovar en los conceptos de acto administrativo que definía la Ley N° 19.880 [sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado]; consignándose expresamente que las deliberaciones no se consideraban actos administrativos (Historia de la Ley N° 20.285, Biblioteca del Congreso Nacional, p. 117 y siguientes);
TRIGESIMOCTAVO: Que, además, si el artículo 8° hubiera querido hacer pública toda la información que produzca o esté en poder de la Administración, no hubiera utilizado las expresiones “acto”, “resolución”, “fundamentos” y “procedimientos”. El uso de estas expresiones fue para enumerar aquello que específicamente se quería hacer público. El carácter taxativo se refleja en la forma clásica de listar que tienen las normas. El inciso segundo del artículo 8° de la Constitución comienza señalando: “son públicos (…)”.
Por eso, estimamos que la aplicación de los artículos 5°, inciso segundo, 10, inciso segundo, de la Ley de Transparencia y 31 bis de la Ley N° 19.300, en la parte impugnada, no es consistente con lo dispuesto en el artículo 8° de la Constitución […].
TRIGESIMONOVENO: Que, en abono de todo lo anterior, va la reforma constitucional (Boletín 8805-07) […], que incorpora la expresión información en la Constitución a propósito del nuevo principio de transparencia y del derecho a buscar, requerir y recibir información pública. Dicha reforma reconoce que en este momento el texto no establece esta variable;
CUADRAGÉSIMO: Que una segunda razón para considerar que los preceptos legales deben ser inaplicables por ser inconstitucionales, gravita en la historia fidedigna del artículo 8°. Como ya anotamos en otra parte, expresamente se rechazó la posibilidad de que informes y antecedentes de empresas privadas, que fueron entregados a organismos de fiscalización, estuvieran comprendidos en el artículo 8° […].
De lo anterior se infiere que la información que empresas privadas entreguen al Estado no puede obtenerse por el derecho de acceso a la información. Esa posibilidad expresamente fue descartada en la Reforma Constitucional de 2005, en contraste con la situación previa al 2005, donde eso era posible;
CUADRAGESIMOPRIMERO: Que, por otra parte, queremos profundizar el análisis del artículo 31 bis de la Ley N° 19.300 impugnado en estos autos. Este consagra el derecho de una persona a acceder a la información de carácter ambiental que se encuentre en poder de la Administración;
CUADRAGESIMOCUARTO: Que dicho derecho de acceso se enmarca en el propio artículo 8° de la Constitución, pues la aludida norma remite a que este derecho se ejerza “de conformidad a lo señalado en la Constitución Política de la República” […].
CUADRAGESIMOSÉPTIMO: Que, como se observa, hay alguna información que establece el artículo 31 bis que se vincula con actos administrativos (artículo 31 bis, letra c)), o con los fundamentos de éstos (letra e)). Sin embargo, el resto de las letras excede el marco del artículo 8° de la Constitución.
En primer lugar, porque no se vincula a actos o fundamentos. Como ya se ha indicado en esta sentencia, el constituyente no quiso que toda la información fuera pública. Por eso es muy cuidadoso en señalar cuál lo es.
En segundo lugar, porque exige que la información esté en poder de la Administración, independientemente de si ésta la produjo, o si es información privada aportada por empresas.
En tercer lugar, la información que se solicita es información de empresas específicas. Ello también excede la evolución de nuestra regulación y el propio artículo 8º, que se refiere a actos y resoluciones de órganos del Estado;
Comentarios de los Autores:
El derecho de acceso a la información ambiental ha tenido un reconocimiento cada vez mayor como un elemento central para el buen manejo de temas ambientales por parte de la autoridad, inserto en el principio 10 de la Declaración de Río. Este principio y/o derecho, junto con el de acceso a la participación en la toma de decisiones ambientales y el de acceso a la justicia, conforman la denominada triada de derechos procedurales ambientales. Estas herramientas participativas son, en esencia, derechos ya reconocidos en el catálogo existente de derechos humanos (Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), pero aplicados a la problemática ambiental en un contexto novedoso de interacción entre unos y otros.
En el ámbito jurisdiccional éste, ha sido un tema ya discutido en el contexto Americano, a propósito del caso Claude Reyes y otros vs. Chile, en el que la Corte Interamericana dispuso que el derecho a la libertad de expresión establecido en el 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos incluye el derecho de acceso a la información “que se encuentre bajo el control del Estado”.[2][3] En su opinión, el acceso a la información fomenta una mayor participación de los ciudadanos en cuestiones relacionadas con los intereses de la sociedad y es además un factor esencial para que éstos puedan ejercer el “control social” de las gestiones estatales. El escrutinio público, a su vez, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de las autoridades sobre su gestión pública.[4] Por último, cabe señalar que el caso Claude Reyes y otros vs. Chile refleja una clara tendencia en la Corte Interamericana por seguir un discurso coherente con el desarrollo internacional del derecho de acceso a la información en materias ambientales. En efecto, además de sustentar su decisión en la normativa regional, tomó en consideración instrumentos foráneos tales como la Convención de Aarhus y la Declaración de Río.[5]
Tal marco internacional de los derechos humanos y del derecho ambiental, suscrito por Chile, ha orientado la labor del legislador en el sentido de dar contenido a tal derecho en la normativa interna, conforme a los estándares internacionales.
Sin embargo la opinión del Tribunal Constitucional interpreta la cuestión de un modo distinto, considerando que las disposiciones legales que regulan el acceso a la información, dicen relación y son contrarias al artículo 8 de la Carta Magna, referida a la publicidad de los actos de la administración. Lo anterior conlleva como consecuencia la inaplicabilidad de las disposiciones cuestionadas en la gestión judicial del recurso de queja sustanciado por la Corte Suprema (Rol N°15.138-2015).
Al respecto es necesario mencionar que si bien el principio de publicidad favorece la realización del principio de acceso a la información, este último posee un contenido más extenso y no por eso contradictorio, con el primero. En efecto y tal como lo establece el legislador, éste se refiere no solo a la publicidad de los actos de la administración, sino a toda aquella información que se encuentre en sus manos (ley 20.285), en particular a en materia ambiental (ley 19.300).
En este sentido la opinión de minoría expone claramente el carácter de principio de la publicidad y en tal contexto, la necesidad de considerar el precepto constitucional (artículo 8 de la CPR) como un piso mínimo a partir del cual se admite desarrollo lega o el punto donde comienza la regulación de la publicidad de los actos de la Administración del Estado. Tal afirmación adquiere a su juicio, especial relevancia en materia ambiental, marco en el cual el acceso a la información ha sido objeto de especial desarrollo por parte de la administración, por ejemplo a través del Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA).
Al mismo tiempo, la causal de reserva fundada sobre el secreto industrial, no permitiría tampoco denegar la información solicitada.
Tal interpretación será ratificada meses más tarde (julio 2017) en sentencia de la Corte Suprema que ordena la entrega de información relativa a la utilización de antibióticos por parte de la Industria Salmonera en el país, de manera desagregada.
Con ello la jurisprudencia nacional vuelve al centro del contenido material del acceso a la información en materia ambiental.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009 y a los aportes recibidos de parte del profesor de derecho civil de la Universidad Austral, Sebastián Ríos.
[2] Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia de 19 de septiembre de 2006 (Fondo, Reparaciones y Costas), § 77
[3] Idem, §§ 91-92
[4] Idem, §§ 86-87
[5] Idem, § 81
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