Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, Buenos Aires 12 de Abril de 2018. “Mendoza, Beatriz Silvia y otros e/ Estado, Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)”
Autora: Noemí Pino Miklavec, Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante y Docente de la Universidad Nacional del Comahue Argentina
Fuente: Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina
Temas Clave: Seguimiento de la ejecución de sentencia ambiental; verificación de su nivel de cumplimiento; recomposición ambiental; saneamiento ambiental
Resumen:
Se trata de un sentencia en la que se verifica el nivel de cumplimiento o ejecución de una anterior decisión judicial dictada en esa misma causa hace casi diez años, precisamente el 8 de julio de 2008 (Fallos: 331:1622), que fue objeto de oportuno comentario en esta Revista (Octubre de 2016). En aquella sentencia se condenó al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo (identificada como “ACUMAR”) a cumplir con el Plan Integral de Saneamiento Ambiental (en adelante “PISA”), destinado a mejorar la calidad de vida de los habitantes de la cuenca, recomponer el ambiente de la cuenca en todos sus componentes (agua, aire y suelos) y prevenir los daños al ambiente con suficiente y razonable grado de predicción.
A consecuencia del bajo nivel de cumplimiento constatado se resolvió intimar a la ACUMAR a denuncie en el término de 30 días los plazos ciertos de cumplimiento de las obligaciones impuestas en aquella histórica sentencia, pero ahora en base a datos actuales de la situación real de la Cuenca Matanza Riachuelo.
Comentario:
En el marco del seguimiento de la ejecución de la sentencia definitiva dictada en esta misma causa el 8 de julio de 2008, la CSJN hace detenida consideración de la información resultante de la audiencia pública realizada el 14 de marzo de 2018, para analizar el nivel de cumplimiento de las obligaciones impuestas al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a la ACUMAR frente a la ejecución del referido Plan Integral de Saneamiento Ambiental, consistentes en ocho mandas concretas, a saber: la puesta en marcha de un programa de información pública; la cesación de la contaminación de origen industrial; el saneamiento de basurales; la limpieza de los márgenes del río; la expansión de la red de agua potable; la extensión del sistema de desagües pluviales y saneamiento cloacal; y el establecimiento de un plan sanitario de emergencia.
En el fallo en comentario se verifica un bajo nivel de cumplimiento de la sentencia que ordenó ejecutar el PISA, haciendo advertencia sobre dos deficiencias estructurales que, a juicio de la CSJN, además de persistir desde la primera audiencia realizada ante ella, constituyen evidentes impedimentos básicos para su cumplimiento.
En ese contexto, señala como primer deficiencia “el funcionamiento estructural de ACUMAR”, brindando ejemplos sobre su marcada debilidad institucional, que se traduce en un desempeño de escaso rendimiento, y como segunda deficiencia “el sistema de medición del nivel de cumplimiento de la sentencia”, porque los indicadores implementados por la ACUMAR, carecen del desarrollo de una métrica de ponderación de los resultados, y a veces remiten a datos desactualizados o carecen de la posibilidad de ajustarse a la dinámica de su evolución.
Precisamente, en su considerando 5º, deja sentado que “Los informes presentados en la causa y las exposiciones realizadas en la audiencia pública por ACUMAR, el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Cuerpo Colegiado permiten observar un estado de avance en la ejecución del PISA muy lejano al de su pleno cumplimiento”, para luego en los considerandos siguientes analizar el estado de situación de cada una de las obligaciones incumplidas.
En efecto, respecto a la contaminación industrial, en el considerando 6 señala que: “de la información aportada surge que en la cuenca hídrica se registran 16.701 establecimientos industriales empadronados, de los cuales 1.385 fueron declarados agentes contaminantes históricos, 505 fueron reconvertidos, pero aún restan 880 agentes contaminantes pendientes de reconversión (ver respuesta de la Licenciada Bonetti, Presidenta de la ACUMAR, página 32 de la versión taquigráfica). En el marco de la cesación de la contaminación industrial, reviste especial significación el proyecto “Asociación de Curtiembreros de la Provincia de Buenos Aires” (“ACUBA”), también llamado “Polo Industrial Curtidor” (“PIC”), para 62 establecimientos de curtiembres en lanas. De acuerdo con la información volcada en la página web de la ACUMAR, el PIC y la Planta de Tratamiento de Efluentes Líquidos deberían finalizar en mayo de 2019 y enero de 2020. Sin embargo, según lo informado en la audiencia por la Presidenta de la ACUMAR, la construcción de estas obras demandaría un plazo de dos años a partir de su adjudicación y esto último recién sucedería en el mes de julio del corriente año (respuesta de la Licenciada Bonetti, páginas 24 y 25 de la versión taquigráfica)”.
Seguidamente, en el considerando 7 menciona que “en relación al saneamiento de basurales y limpieza de márgenes se advirtió que constituyen cuestiones de gravedad la reinserción de basurales a cielo abierto y la debilidad del sistema de recolección de residuos a cargo de los municipios (respuesta de la Licenciada Bonetti, páginas 32 y 33 de la versión taquigráfica)”.
Luego respecto a la expansión de la red de agua potable y cloacas, se expone en el considerando 8 que “ACUMAR reconoce demoras en el desarrollo de las obras del Plan Director de AySA y en la licitación, diseño y futura ejecución del emisario proveniente de la planta de efluentes cloacales de Berazategui; también respecto del Sistema Riachuelo, aun cuando se dispone desde mediados de 2015 de un crédito internacional para su financiación. En este sentido, el emisario Berazategui -que debía estar culminado en 2015 según lo informado en las audiencias anteriores ante esta Corte- recién se podría licitar, en conjunto con la estación de bombeo, en la primera mitad de este año, estimándose el plazo de ejecución de obras en tres años a partir de 2019, según se informó en la audiencia (respuesta del Ingeniero Inglese, Director de AySA, páginas 21 y 22 de la versión taquigráfica). Se destaca del sistema Riachuelo que la planta de pre-tratamiento (lote 2) que cuenta con un grado de avance certificado de 11,80 por ciento tuvo fecha de inicio el 15 de junio de 2015 (respuesta del Ingeniero Inglese, página 25 de la versión taquigráfica); que el colector margen izquierdo (lote 1) tiene un avance global de 37,61 por ciento (respuesta del Ingeniero Inglese, página 26, de la versión taquigráfica); que el emisario submarino (lote 3) tiene un período de ejecución de 75 meses y “físicamente” su ejecución comenzó en junio 2016 (respuesta del Ingeniero Inglese, página 26 de la versión taquigráfica). Cabe destacar que, según lo informado en las audiencias anteriores, la finalización de esta obra estaba prevista para el año 2012 y que de las constancias de esta audiencia surge que la terminación de los tres lotes se prevé para marzo de 2021 (respuesta del Ingeniero Inglese, página 26 de la versión taquigráfica).
Paralelamente, en el considerando 9, “En cuanto al avance de la relocalización de villas y asentamientos precarios, el nivel de cumplimiento del Convenio Marco del Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios celebrado en el mes de septiembre de 2010 (“Convenio Marco 2010”) es extremadamente bajo”. Así, partió de la falta de información para conocer con precisión si existe una adecuada planificación en la construcción de viviendas, como el nivel de ejecución presupuestaria en esta materia, para calcular que: “De un total de 17.771 soluciones habitacionales que surgían como necesidad social urgente a satisfacer en el Convenio Marco 2010, 7.267 viviendas están sin gestión, 2.480, aproximadamente, “en formulación” y 4.024 están en ejecución. Se han terminado solamente 3.992 unidades (respuesta del Licenciado Masjuán, Director Nacional de Vivienda Social, página 34 de la versión taquigráfica). Aun sin considerar el crecimiento poblacional, el nivel de cumplimiento a 8 años de la firma del Convenio Marco 2010 llega tan solo al 22%, lo cual fue reconocido como un problema por la Licenciada Bonetti (páginas 9, 10, 13 de la versión taquigráfica). Tampoco se parte de información actualizada para garantizar el cumplimiento de la manda a la luz de datos que reflejen la situación real de la Cuenca Matanza Riachuelo. En particular, se destaca el atraso en la realización del proyecto de relocalización de Villa Inflamable que comprende 1.440 viviendas a ser emplazadas en el Barrio Alianza. En la audiencia se reconoció que durante la ejecución de la Etapa 1 de ese proyecto, se observaron retrasos en los plazos de ejecución de obras, por la falta de servicios básicos garantizados (respuesta de la Licenciada Bonetti, página 11 de la versión taquigráfica).
La Corte advierte la delicada situación social, de marginalidad y pobreza en la que se encuentran amplios sectores de la población que viven en los márgenes del Río Matanza Riachuelo. Con respecto a la Villa 21-24 se remarca el notorio atraso en resolver estos problemas habitacionales de extrema urgencia mediante la implementación de un programa sustentable. Hasta la fecha se relocalizaron solo 165 familias en el complejo habitacional Padre Mugica (ACUMAR, Informe de Cumplimiento y Acciones. Informe por Manda. Diciembre 2017, fs. 5333). El plazo para la liberación completa del camino de sirga de la Ciudad de Buenos Aires según lo indicado en la audiencia es el año 2019 (respuesta de la Licenciada Bonetti, página 11 de la versión taquigráfica). Asimismo, se reconoció que la problemática de algunos barrios vulnerables situados en Provincia de Buenos Aires, como son Villa Jardín en el municipio de Lanús y el Barrio Montecarlo en el municipio de Esteban Echeverría no se encuentra definitivamente resuelta (respuesta del Arquitecto Argüello, Coordinador del Área y Planeamiento Urbano de ACUMAR, ver página 12 de la versión taquigráfica)”.
Finalmente, en el considerando 10 se refiere al “Plan Sanitario de Emergencia”, destacando que “sigue pendiente el cumplimiento de una condición elemental para su efectividad, cual es, la confección de un mapa de riesgo sanitario ambiental.
En efecto, de los 632 barrios a ser relevados, en el año 2017 solamente se efectuaron evaluaciones en 37 barrios, según consta en el informe presentado por la ACUMAR en diciembre pasado (42 barrios de acuerdo a lo manifestado por la Licenciada Bonetti, página 3 de la versión taquigráfica).
A su vez, la ACUMAR plantea como objetivo realizar 35 relevamientos de barrios vulnerable por año, desde el corriente 2018 al 2023 -inclusive-. Es decir, se proyecta que recién quince años después de la sentencia de este Tribunal, se tendrá un relevamiento de tan solo algo más de un tercio de los barrios o asentamientos vulnerables que se consignaron para ser abordados (ACUMAR, Informe de Cumplimiento y Acciones. Informe por Manda. Diciembre 2017, fs. 5367/5367 vta.).
En suma, la información recabada por ACUMAR no permite conocer con un adecuado nivel de precisión cuál es la cantidad y la distribución geográfica de las personas que presentan alguna enfermedad vinculada con la contaminación ambiental, cuántas de ellas están en seguimiento, ni cuántos de ese grupo de afectados son niños menores de seis años; y tampoco es posible, en base a los datos aportados, obtener certeza alguna respecto de la efectividad de la política de gestión de casos”
Sentado todo ello, en el considerando 11 concluye que: “es inocultable el incumplimiento de las mandas que conforman el PISA”, destacando que “el carácter obligatorio de los plazos conlleva las responsabilidades de la ACUMAR y de los estados demandados tal como ya fueron consignadas en la sentencia dictada por esta Corte en 2008 (Fallos: 331:1622, considerando 16) y las responsabilidades que están previstas en el ordenamiento jurídico para el caso de un apartamiento de los deberes propios de la función pública. En ese sentido, subraya que la responsabilidad de los funcionarios deberá sujetarse a las especiales características de esta causa en la que se pone de manifiesto una problemática social que debe resolverse de modo eficiente y evitando situaciones que conduzcan a dilatar en el tiempo su solución”.
A causa de esos incumplimientos la CSJN, intima a la ACUMAR a que en el término de 30 días, informe sobre los plazos ciertos de cumplimiento de las obligaciones analizadas, tomando en cuenta los plazos informados por los responsables respecto a la: finalización del emisario subfluvial de la planta Berazategui de 7.5 km en el año 2022; construcción y puesta en funcionamiento del Sistema Riachuelo (lotes 1, 2 y 3) en marzo de 2021; construcción y puesta en funcionamiento del Parque Industrial ACUBA y de la planta de tratamiento de sus efluentes industriales en julio de 2020; liberación total del camino de sirga de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el año 2019.
Destaca que los plazos que se fijen deben estar fundados de manera separadas sobre la base de datos actuales que reflejen la situación real de la Cuenca Matanza Riachuelo, recordando las responsabilidades que surgen del ordenamiento jurídico para los funcionarios como para los Estado Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y para la ACUMAR.
Conclusión:
Es indiscutible la importancia de estos pronunciamientos a los fines del lograr los objetivos propuestos en aquella histórica sentencia del año 2008, que ordenó la recomposición ambiental, o cuando menos y por ahora, solo servir como elemento de presión para estimular avances en la reparación de los daños ambientales, sin que pueda soslayarse el considerable tiempo transcurrido -diez años- para efectuar este debido control o verificación de cumplimiento. En consecuencia, resulta indispensable un control o seguimiento de mayor periodicidad, como la aplicación de las sanciones pertinentes a los funcionarios y autoridades involucradas ante el incumplimiento en los plazos ciertos y fundados de cumplimiento de los objetivos del Plan de Saneamiento Ambiental, debiendo asimismo incursionarse en otras formas de hacer cumplir las obligaciones de saneamiento ambiental impuestas.
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