Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, Buenos Aires, 13 de marzo de 2015
Autora: Noemí Pino Miklavec, Doctora en Derecho por la Universidad de Alicante y Docente de la Universidad Nacional del Comahue Argentina
Fuente: Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina
Temas Clave: Parque Nacional; Reserva Natural; alteración los ecosistemas y del paisaje; impacto visual y paisajístico; artificialilzación del paisaje; actividades recreativas y educativas en materia ambiental en zona delimitada como Reserva Natural; actividades turísticas en Reservas Naturales; dominio y jurisdicción; educación ambiental
Resumen:
La Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina (en adelante CSJN) conoció en ejercicio de su competencia originaria, en la demanda contencioso administrativa promovida por la Provincia de Misiones contra el Estado Nacional -Secretaría de Turismo de la Nación- y contra la Administración de Parques Nacionales (en adelante, APN), para que se declare la nulidad de las resoluciones que rechazaron el Estudio de Impacto Ambiental del “Proyecto Globo Aerostático Cautivo” y denegaron la aprobación de su instalación en el área de Cataratas del Parque Nacional Iguazú, en un inmueble transferido al dominio público de la Provincia de Misiones como establecimiento educacional (ex escuela Nº 609), en 1978, antes de la sanción de la Ley 22.351[1].
Por esa razón, la actora entendía que la APN carecía de jurisdicción y competencia para revisar o desconocer los actos administrativos dictados por el gobierno de la Provincia sobre un inmueble que es de su dominio, por haber sido cedido por la Nación a la Provincia de Misiones, para mantener y asegurar la continuidad de la prestación de servicios educativos. En tal sentido cuestionaba los artículos 10 y 18 de la Ley 22.351, que definen el régimen aplicable a las Reservas Naturales, como los deberes y atribuciones de la APN.
Asimismo, pretendía que se declare la legitimidad de lo actuado en el marco del acuerdo suscripto en el año 2002, entre la APN, el Ministerio de Cultura y educación de la Provincia de Misiones, el Consejo General de Educación de la misma y la concesionaria del Área Cataratas del Parque Nacional Iguazú, por el que la APN reconoció el derecho de la Provincia a efectuar actividades recreativas y educativas en los terrenos de su propiedad, ubicados en la zona delimitada como “Reserva Nacional” del Parque Nacional Iguazú y se comprometió a autorizar el desarrollo de actividades admisibles para esas zonas. En cuyo contexto, la Provincia mediante decreto autorizó a otorgar permiso de ocupación por el término de dos años a la firma “Iguazú Ballon S.A.” sobre el inmueble, para el desarrollo de actividades turísticas y la ejecución del proyecto “Globo Aerostático Cautivo”, quedando el permisionario a cargo de la rehabilitación del edificio de la ex Escuela Nº 609 para actividades de educación ambiental, y paralelamente, la Provincia elevó dicho proyecto a la APN para su aprobación con el Estudio de Impacto Ambiental desarrollado por organismos provinciales.
La Provincia argumentaba en base a la Ley General del Ambiente, Ley 25.675, que había programado la rehabilitación y utilización del inmueble para actividades educativas en materia ambiental y que el Globo permitiría contar con una oferta turística alternativa y ecológica inédita en el país, posibilitando a su vez la observación panorámica de todo el paisaje de las “Cataratas del Iguazú” con un impacto menor al ocasionado con la operación de helicópteros.
Concretamente, el proyecto consistía en la instalación de un globo aerostático cautivo, con capacidad para transportar a treinta pasajeros, hasta una altura máxima de 150 metros. El aerostato se componía de un envoltorio esférico con un volumen aproximado de 5.500 m3 y un diámetro de 22 m, inflado con gas helio.
Ante ello, la APN como autoridad de aplicación de la Ley 22.351, de Parques Nacionales, denegó la autorización reivindicando su jurisdicción y competencia con relación al inmueble por encontrarse dentro de la Reserva Nacional Iguazú, pese a ser del dominio privado de la Provincia. En tal sentido, sostuvo que para realizar cualquier actividad turística, deportiva o comercial, se requiere su autorización, siendo plenamente compatible con el dominio provincial el concepto de lugar sometido a jurisdicción federal en ese ámbito territorial, zona delimitada como Reserva Natural.
La Corte, expone detalladamente las razones dadas por las demandadas al denegar el permiso solicitado, las cuales a su criterio dan cuenta del ejercicio de los deberes y obligaciones que la Ley 22.351, pone en cabeza de la APN, en tutela de los fines específicos que le fueron encomendados con la sanción de dicha ley, entre los que se encuentra la autorización y reglamentación de la construcción y funcionamiento de las instalaciones turísticas, como todas las que sean herramientas útiles para el logro del fin perseguido en la legislación, cual es la conservación de sistemas ecológicos y el mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo.
En ese marco, reproduce lo manifestado por la APN, en cuanto a que “en anteriores oportunidades se había impedido la instalación de globos aerostáticos en el Parque Nacional Iguazú “por el impacto visual y paisajístico que provocan, y no constituir, por sí mismos, un atractivo que estimule o incremente el interés para la visitación del área”.
Asimismo, manifestó que: “Entre las principales objeciones al proyecto se señalaron las siguientes: a) que el estudio de impacto ambiental no se ajustaba a las exigencias y pautas establecidas por el Reglamento para la Evaluación de Impacto Ambiental en áreas de la APN, ya que no se evaluaba el impacto inmediato y acumulativo adecuadamente, ni la “artificialización del paisaje” que provocaría el globo; tampoco se contemplaban alternativas al proyecto, ni se valoraban los aspectos negativos que el emprendimiento podría generar en el Parque Nacional do Iguazú (Brasil); b) el proyecto no cumplía con el objetivo educativo en los términos que planteaba la Comisión; ni tampoco con una función social plena; no respondía a las medidas de mitigación de afectación del ambiente y no se acreditaba que el globo pudiera tener efectos disuasivos respecto de los sobrevuelas de helicópteros brasileros sobre el Área Cataratas; c) el proyecto desnaturalizaba los fines educativos tenidos en mira al transferirse la ex Escuela N° 609; d) la habilitación del globo podía debilitar la fuerza de los reclamos de la República Argentina, por el sobrevuelo de los helicópteros brasileños en el Área Cataratas del Iguazú y e) los resultados de la consulta ciudadana eran contrarios a su instalación”.
Bajo esas consideraciones la CSJN, rechazó la demanda, con los fundamentos, que destacamos a continuación.
Destacamos los siguientes extractos:
– “Que el hecho de que el inmueble pertenezca al dominio de la provincia -hecho no controvertido en el caso, tal como ha quedado expuesto-, no obsta a la aplicación de la ley 22.351”. (Considerando 17)
-“Que el legislador ponderó la necesidad de declarar como Parque Nacional o Reserva Nacional las áreas del territorio de la República Argentina que por su extraordinaria belleza o riqueza en flora y fauna autóctona o en razón de un interés científico determinado, debían ser protegidas y conservadas para investigaciones científicas, educación y goce de las presentes y futuras generaciones, y atribuyó a la autoridad de aplicación las facultades inherentes al cumplimiento de los fines específicos de ese establecimiento creado en los términos del artículo 75, inciso 30, de la Constitución Nacional (v. artículos 1° y 14 de la ley 22.351 y dictamen de la señora Procuradora Fiscal, fs. 356).
En efecto, es la Administración de Parques Nacionales la autoridad de aplicación en la Reserva Nacional, y es a ese organismo a quien la ley le impuso deberes y obligaciones, explícitas e implícitas, con arreglo a los fines de su creación; y entre ellos está la autorización y reglamentación de la construcción y funcionamiento de las instalaciones turísticas (su artículo 18, inciso n), como todas aquéllas que sean herramientas útiles para el logro del fin perseguido en la legislación, cual es la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo en los términos previstos en los artículos 9° y 10 del cuerpo legal en examen. (Considerando 18)
– En lo que respecta a la atribución expresa de competencia exclusiva a la APN, hizo especial referencia a los argumentos expresados en la nota del Poder Ejecutivo Nacional que acompañó el Proyecto de Ley 22.351, señalando que: “está destinada a prevenir los graves inconvenientes que se derivan de la superposición de diversas jurisdicciones sobre estos establecimientos que deben ser necesariamente regidos por la autoridad de aplicación de la ley proyectada, porque si bien es cierto que la atención del turismo, es una finalidad muy importante del sistema, no lo es menos que ella siempre debe subordinarse a la conservación de la naturaleza que constituye un propósito de interés público todavía más significante que el primero, y, si ejercieran su autoridad diversos organismos sobre los establecimientos contemplados en este precepto, podría darse el caso que se produjeran alteraciones en los ecosistemas o en el paisaje natural, al solo efecto de construir o explotar facilidades turísticas, las que siempre deben estar supeditadas al mantenimiento de la intangibilidad de los recursos naturales que resguardan los parques nacionales”.
Finalmente se dijo que “de esta manera, en lo que se refiere a la autorización y reglamentación de la construcción y funcionamiento de las instalaciones turísticas, la complementación entre el turismo y la conservación se produce a través del órgano de aplicación de la ley en resguardo del principio de integridad de los parques nacionales… Con ello, por una parte, se asegurará el cumplimiento de las finalidades esenciales de la ley que son la conservación de la naturaleza en las áreas del sistema, y el disfrute de la misma bajo una regulación que asegure su goce a las presentes y futuras generaciones. De otra parte, se evitarán las perturbaciones que genera la multiplicidad de funciones de distintos organismos administrativos sobre las mismas materias u objetos…”. (Considerando 19)
– “Que por esas razones es que el artículo 19 de la ley en examen determina que toda entidad o autoridad pública que realice o deba realizar actos administrativos que se relacionen con la “Administración de Parques Nacionales – Atribuciones y Funciones” debe dar intervención al organismo. (Considerando 20)
–Considera además que fue la propia actora la que “requirió la intervención de la APN y reconoció su jurisdicción, al solicitarle la aprobación del proyecto en cuestión y del Estudio de Impacto Ambiental, por ser la autoridad de aplicación ambiental”. (Considerando 21)
– Frente al cuestionamiento de los artículos 10 y 18 de la ley 22.351, sostiene: “que aun cuando los Estados sean dueños de los recursos naturales, (artículo 124, Constitución Nacional), y sólo hayan delegado a la Nación la fijación de los presupuestos mínimos de protección ambiental (artículos 41 y 121, de la Carta Magna), resulta insoslayable que aquellas disposiciones deban aplicarse en el caso, de manera que quede resguardada la previsión contenida en el artículo 75, inciso 30; precepto este último que otorga sustento más que suficiente a la legislación que se impugna y a su aplicación en el caso, en tanto ésta tiende al cumplimiento de los fines específicos del establecimiento”. (Considerando 23)
– Finalmente, en mérito a los argumentos esgrimidos por la Provincia de Misiones menciona que “la decisión que se adopta -por la que se rechazan las impugnaciones a las distintas resoluciones que impidieron la instalación del “Globo Aerostático Cautivo”- no importa condenar a la esterilidad a un predio impidiendo el desarrollo en el inmueble de la educación ambiental, sino confirmar la legalidad del proceder de la autoridad nacional de aplicación frente al proyecto propuesto, lo que no quiere significar que la provincia, en el ejercicio de las facultades de administración de dicho bien, no pueda presentar propuestas sustentables en el medio ambiente y el fin de conservación del lugar, que sean un proyecto idóneo que consagre el loable propósito de dar en el lugar educación ambiental”. (Considerando 24)
Comentario de la Autora:
Es trascendente que en la sentencia se destaque la valoración que en su momento realizó el legislador respecto de las actividades a desarrollar en zonas sensibles como las Reservas Naturales y la prioridad absoluta que debe darse a la conservación de la naturaleza y a la intangibilidad de los recursos naturales que se protegen en los parques nacionales, incluyendo como fundamental el aspecto paisajístico o la belleza escénica, más allá de la importancia de la finalidad turística que también se procura con ellos.
Precisamente, a esos fines tiene relevancia el respaldo que efectúa la Corte a la diferenciación que realizó la APN, como autoridad de aplicación, entre las actividades que hacen efectivamente a la educación ambiental y las netamente turísticas que las desnaturalizan.
Desde ese vértice, la Corte brindó un apoyo insuperable a la necesaria intervención de la APN, respecto de toda actividad a desarrollarse dentro de un área del territorio de la República Argentina que fue declarada como Reserva Natural o Parque Nacional, sin importar quien detenta el domino de la tierra, ya que la jurisdicción y competencia es de la Nación por considerarlos como establecimientos de utilidad nacional, desalentando las intenciones especulativas de las demás autoridades que tienen algún nivel de injerencia en esas áreas de protección ambiental.
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[1] BO del 12/12/1980, Número: 24564.
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