Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 13 de diciembre de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1, Ponente: Julio Cesar Díaz Casales)
Autor: Dr. Fernando López Pérez, Investigador del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ GAL 7930/2017 – ECLI:ES:TSJGAL:2017:7930
Temas Clave: Biodiversidad; Directiva de Hábitats 92/43 CEE; Espacios naturales protegidos; Protección de especies; Red natura 2000; Responsabilidad patrimonial de la administración; Zonas de especial conservación
Resumen:
Unos particulares, propietarios de 119.387 metros cuadrados integrados en uno de estos espacios ZEC, solicitan una indemnización económica que asciende a la cantidad de 134.736 euros, bajo el instituto de la responsabilidad patrimonial de la administración, al entender que la aprobación del citado Decreto introducía determinadas limitaciones de usos y actividades que exceden de los inherentes al derecho de propiedad.
Tal reclamación de responsabilidad patrimonial de la administración es desestimada (primero presuntamente por silencio negativo, y luego mediante una resolución expresa tras la interposición de recurso) por la administración autonómica, interponiendo los particulares recurso contencioso-administrativo.
Basan los recurrentes sus pretensiones en que, con carácter previo al Decreto recurrido (declarando espacios ZEC y aprobando el Plan Director de la Red Natura 2000) debía haberse aprobado, en cuanto afecta a sus propiedades, un Plan Rector de Uso y Gestión, y que en el momento de sustanciarse el pleito se encontraba en trámite de información pública.
A la hora de resolver el recurso, la Sala efectúa un análisis de los pasos que se han seguido para la constitución de la Red Natura 2000 y, más en concreto, al hecho de que la inclusión de un determinado espacio en los listados LIC y su traslado a la Comisión Europea para su aprobación, conlleva automáticamente la aplicación de un régimen preventivo. Tal circunstancia ya constituiría la primera limitación sobre las propiedades de los recurrentes, amén de otros instrumentos de conservación de la naturaleza que afectaban a estos espacios. De esta manera, concluye primeramente la Sala que los propietarios deberían haber acreditado las nuevas limitaciones que se derivarían de la aprobación del Decreto recurrido de 2014, respecto del régimen anterior.
Y es que la Sala constata que con carácter previo a la aprobación del Decreto de 2014, cualquier actividad o uso que desease llevarse a cabo ya estaba sujeto a autorización previa, sin que su aprobación haya modificado el régimen de usos y sin que se haya acreditado que a raíz de su aprobación se hubiesen denegado permisos para actividades que entrañen usos y actividades tradicionales que antes se vinieran autorizando. De esta manera entiende que no se cumpliría el requisito para que surgiese el derecho indemnizatorio que se demanda. Por lo cual la Sala desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto y la solicitud de indemnización de los recurrentes.
Destacamos los siguientes extractos:
“Pues bien, como resulta de la exposición de motivos del Decreto 37/2014, por sendas Decisiones de la Comisión, la Decisión 2004/813/CE de la Comisión, de 7 de diciembre, por la que se aprueba, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica (DOUE núm. L 387, de 29.12.2004), y la Decisión 2006/613/CE de la Comisión, de 19 de julio, por la que se aprueba, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica mediterránea (DOUE núm. L 259, de 21.9.2006), por la Comisión Europea se aprobaron los 59 LIC que fueron propuestos por la Comunidad Autónoma de Galicia y el Decreto tiene por finalidad dar cumplimiento a la exigencia contenida en el Art. 42.3 de la Ley 42/2007 por lo que el Plan Director de la Red Natura 2000 constituye el instrumento de planificación y gestión exigido para la declaración de los ZEC.
De lo anterior resulta una primera conclusión, cual es que la delimitación de las facultades dominicales de los propietarios incluidos en el ámbito de la ZEC es muy anterior al Decreto, así lo pusimos de relieve en la reciente Sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2017, recaída en el Procedimiento Ordinario 80/2016, en la que referimos los siguientes instrumentos de planificación:
– Decreto 211/1996 de 2 de mayo, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de Recursos Naturales de este espacio en los Concellos de Cabanas, A Capela, Monfero, Pontedeume y As Pontes de García Rodríguez”, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 4/1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres.
– Decreto 218/97, de 30 de julio, se declaró el Parque Natural de las Fragas del Eume.
– Decreto 72/2004, de 2 de abril, se declararon determinados Espacios como Zonas de Especial Protección de los Valores Naturales, y entre ellos el de Fragas do Eume (9.127 ha) Lic Es1110003 Fragas do Eume.
En aquella sentencia también referimos que las previsiones de estos instrumentos estaban apoyados tanto en disposiciones legales, así referimos la Ley 4/1989 de Conservación de la Naturaleza y Protección de la Flora y Fauna silvestres, la Ley 9/2001 de Conservación de la Naturaleza, la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad y la Ley 7/2012 de Montes de Galicia.
Pues bien unida de la mano de la conclusión referida hemos de alcanzar otra. Cual es que reclamándose una responsabilidad patrimonial por lo que se consideran limitaciones singulares del derecho de propiedad que se dicen derivadas de la aprobación del Decreto 37/2014 correspondería a los recurrentes acreditar las nuevas limitaciones que impuso este decreto en el relación con los instrumentos precedentes”.
“En el presente caso la propia resolución expresa recurrida reconoce que, conforme al Informe del Servicio de Conservación de la Naturaleza, los recurrentes formularon varias solicitudes de autorización, 1 en 2010, 1 en el año 2011, 6 en 2013 y ninguna en el año 2014. Pues bien, como venimos manteniendo, ya con anterioridad a la aprobación del Plan Director por el Decreto 37/2014 cualquier actividad estaba sujeta a autorización previa por la administración ambiental, pero no consta que a raíz de su aprobación se denegaran permisos para actividades que entrañen usos y actividades tradicionales que antes de su aprobación se vinieran autorizando, resultando este requisito imprescindible para entender que se incide sobre derechos efectivamente incorporados al patrimonio de los titulares de los terrenos.
En el presente caso los recurrentes amparan su pretensión en sendos informes periciales confeccionados por el Ingeniero Técnico-agrícola Don Estanislao y por el Ingeniero Técnico-forestal Don Juan que se limitan a realizar unos cálculos pero no se justifican con precisión respecto a actividad concreta alguna que resultare prohibida con base al Decreto 37/2014, cuando por una parte resulta que, como advertimos en la St. de 5 de diciembre último, 1º) las limitaciones forestales referidas a la prohibición de plantación con especies exóticas y no seriales, la prohibición de apertura de pistas o vías de saca ya venía impuesta por el Decreto 211/1996; 2º) el Decreto no excluye la explotación de las especies alóctonas como el eucalipto existentes, lo que impide es la sustitución de la especie si bien se trata de promover su transformación, al disponer en el Art. 57. 3. “Normativa general a) Las superficies forestales arboladas que, en el momento de la entrada en vigor de este plan, estén pobladas por especies forestales alóctonas podrán seguir siendo explotadas en sucesivos turnos siempre y cuando no se realicen cambios de especie, salvo cuando dichos cambios supongan la transformación de eucaliptales en pinares o cuando, tras la regeneración, se creen masas de frondosas del anexo I de la Ley 7/2012, de 28 de junio. Dichas masas podrán ser regeneradas de forma natural o bien mediante repoblación”; 3º) tampoco consta que con anterioridad a la aprobación del Decreto se hubieren llevado a cabo inversiones para una explotación que resulten perjudicadas.
Finalmente también en relación con el supuesto retraso en la aprobación del Plan de Gestión y Usos puede tener favorable acogida la pretensión indemnizatoria de los recurrentes, habida cuenta de que, por una parte, como se dice en la exposición de motivos del Decreto el Plan Director tiene la consideración de Plan de Ordenación y de Gestión del ZEC que viene exigido por la normativa habida cuenta de que el Art. 3 de la Ley 42/2007 incluye entre las definiciones la siguiente: 22. Instrumentos de gestión: bajo esta denominación se incluye cualquier técnica de gestión de un espacio natural y de sus usos, que haya sido sometido a un proceso de información pública, haya sido objeto de una aprobación formal y haya sido publicado. Condiciones que el Plan Director evidentemente cumple, pero además porque como dijimos en la St. de 5 de diciembre de 2017, la falta de previsiones económicas no vulnera el Art. 33 de la C.E. ya que todos los afectados podrán recurrirla instituto de la responsabilidad acreditando el daño efectivo, el recurrente modificó el título de imputación de la responsabilidad en la demanda (retraso en la aprobación del plan de usos y gestión) en relación con el referido en vía administrativa (retraso en la aprobación del plan de ordenación) y, por último, ningún perjuicio específico han acreditado los recurrentes como consecuencia del retraso.
Por lo que en definitiva se impone la íntegra desestimación del recurso”.
Comentario del Autor:
Ya hemos citado la especial incidencia cuantitativa de la Red Natura 2000 en España, que alcanza a casi el 30% del territorio. Habrá que ver, no obstante, la incidencia cualitativa de la misma.
A este respecto, ya en alguna otra ocasión hemos puesto de manifiesto en esta REVISTA que en la actualidad las administraciones públicas (significativamente las Comunidades Autónomas) están redactando los planes de gestión que resultan preceptivos en relación a la conservación de especies y de hábitats de los espacios incluidos en la Red Natura 2000. Y aquí es donde se pueden plantear problemas concernientes a las actividades y usos presentes y futuros de los espacios afectados, y que pueden desembocar en una gran cantidad de recursos de los propietarios afectados solicitando indemnizaciones. De hecho, ya se detecta en los repertorios de jurisprudencia cada vez más casos.
Bien es cierto que en nuestra tradición jurídica, este ámbito de la responsabilidad patrimonial de la administración está claro a través de las numerosas sentencias judiciales y estudios doctrinales, que, muy resumidamente, distinguen entre limitaciones singulares sí indemnizables, respecto de límites generales no indemnizables. Y de hecho, tales postulados son los que actualmente aplican los Tribunales cuando se enfrentan a solicitudes de indemnización por inclusión de un espacio en la Red Natura 2000.
Sin embargo, no podemos dejar de advertir sobre la necesidad de que los planes de gestión de los espacios Red Natura, que son los encargados de determinar el régimen de usos y actividades que se permiten en esta clase de espacios naturales (salvo que se encuentren, simultáneamente, bajo otro régimen de protección, como parque natural), atiendan de forma precisa y cuidadosa sobre esta importante cuestión, para asegurar el éxito de la Red, que es el instrumento de conservación de la biodiversidad más importante del mundo.
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