Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 1 de octubre de 2021 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2, Ponente: José Antonio Parada López)
Autora: María Pascual Núñez. Doctoranda en Derecho en el Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental y en la Universidad a Distancia de Madrid.
Fuente: ROJ: STSJ GAL 6091/2021 – ECLI:ES:TSJGAL:2021:6091
Palabras Clave: Declaración de impacto ambiental. Evaluación ambiental. Evaluación ambiental estratégica. Instrumentos de planificación. Medio marino. Parques Nacionales. Participación. Turismo sostenible.
Resumen:
En el supuesto de autos, una mercantil recurre el Decreto 177/2018, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Plan rector de uso y gestión del Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia, publicado en el Diario Oficial de Galicia Núm. 34 de 18 de febrero de 2019, por los motivos que se exponen a continuación.
Con carácter previo, el pronunciamiento alude a dos hitos normativos relevantes a modo de antecedentes. El primero, el anuncio de 5 de marzo de 2018, del acuerdo de sometimiento del proyecto de decreto por el que se acuerda el plan rector de uso y gestión del Parque Nacional marítimo-terrestre de las islas atlánticas de Galicia al procedimiento de información pública, al que se dio difusión en el Diario Oficial de Galicia a 23 de marzo de 2019; y la consecuente aprobación de la Ley 15/2002, de 1 de julio, por la que se declara el Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia. En segundo, a la aprobación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, por su relevancia para la conservación del litoral de la zona atlántica.
A estos efectos, la sentencia menciona el artículo 17.1 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que define los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN); y los Decretos 274/199, de aplicación a los archipiélagos de Cíes, Ons y Salvora, y 88/2002 para Cortegada. Finalmente, cita el Real Decreto 2497/1980, de 17 de octubre, sobre declaración del Parque Natural de las Islas Cíes y el correspondiente PORN para la gestión de dicho espacio.
El primer motivo de impugnación viene referido a la infracción del artículo 15 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en el sentido de que el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) no se puso a disposición de la ciudadanía en castellano, tal y como solicitó la mercantil a 7 de mayo de 2018. La Sala se remite a los artículos 6.2 de la Ley 3/1983, de 15 de junio, de normalización lingüística, y al precitado artículo 15 de la Ley 39/2015. Razona que esta alegación resulta contradictoria, habida cuenta de que la mercantil presentó un escrito a 7 de mayo de 2018, de lo que se deduce que pudo comprender el objeto recurrido, de modo que no se produjo una situación de indefensión material.
El segundo motivo de impugnación es la infracción del artículo 41 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración General y del Sector Público autonómico de Galicia, y del artículo 133 de la Ley 39/2015. La Sala distingue el trámite de consultas previa y el de información pública. Razona que, a efectos de la consulta previa de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, resulta suficiente la petición de informes sectoriales a las administraciones con competencias que pudieran resultar afectadas, siendo suficiente el documento número 2 del expediente, en el sentido que deberá de hacerse la consulta con las informaciones contenidas en el mismo. Respecto a la exigencia del artículo 133 de la Ley 39/2015, en conexión con el artículo 20.7 de la Ley 30/2014, no es una fase obligatoria ni un deber de la administración de dar respuesta a las alegaciones, si bien tienen encomendada su valoración, lo que sí se hizo en el caso de autos.
El tercer motivo alegado es la infracción del artículo 42 de la Ley 16/2010. La recurrente considera que el anuncio de aprobación del PRUG computa el plazo como días naturales, de modo que no hay tanto tiempo para presentar alegaciones. La Sala, por el contrario, entiende que el plazo de 45 días naturales es suficiente.
Como cuarto motivo del recurso, se invoca la infracción del artículo 2.1 del Decreto 74/2006, de 30 de marzo, por el que se regula el Consello Galego de Medio Ambiente e desenvolvemento sostible, que obliga al referido Consello a informar de los planes y programas de carácter general y los anteproyectos de ley con incidencia ambiental. Esta parte considera que dicho informe tiene carácter preceptivo en relación con el PRUG y el decreto que lo aprueba. La Sala discrepa y determina que no se trata de informe preceptivo al no venir señalado como tal en la normativa aplicable a su tramitación, en concreto, la Ley 30/2014 y la Ley 9/2001.
El quinto motivo del recurso es la infracción del artículo 12.c) de la Ley 3/2014, de 24 de abril, del Consello Consultivo de Galicia, por omisión del informe preceptivo en él previsto, así como otra infracción en relación con el artículo 43.1 de la Ley 16/2010. El Tribunal se remite a la STS de 20 de septiembre de 2012, que estableció que los PORN y los PRUG no requieren dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente, dado que no son reglamentos ejecutivos. Asimismo, reconoce que la Asesoría jurídica general de la Conselleria de medio ambiente puede emitir dicho informe (artículo 11 del Decreto 343/2003, de 11 de junio, por el que se aprueba el reglamento orgánico de la asesoría Xuridica de la Xunta de Galicia).
El sexto motivo invocado es la omisión del trámite de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA). La mercantil considera que el Plan Rector debe incluir el Informe de sostenibilidad ambiental, que a su vez debe ponerse a disposición del público con un mínimo de 45 días. El Tribunal entiende que dicho informa obra en el expediente y que no concurre la omisión de la EAE, habida cuenta de que el PRUG no se desarrolla en base a proyectos o actuaciones concretas que atiendan necesidades sociales (artículo 5.2.b) LEA).
El séptimo motivo de impugnación es la infracción del art. 20.7 y 27.4 j) de la Ley 30/2014 en relación con el requisito de que la elaboración del PRUG debe contar con los informes previos del Consejo de la Red de Parques Nacionales y del Patronato. La Sala da por satisfecho este extremo a la luz del expediente administrativo.
El octavo motivo alegado es que en el documento del PRUG no se adjuntan los informes técnicos o científicos que sirven de basamento a las determinaciones de tipo ambiental, como el estudio de capacidad de carga del archipiélago. El Tribunal desestima este motivo, y considera que este informe debe recabarse con anterioridad a la aprobación del PRUG, si bien no se integra en el mismo.
El noveno motivo del recurso es la infracción de Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, en concreto la 3.2.5.p) en relación con la conservación y la atención al visitante, que impide la celebración de pruebas deportivas, salvo aquellas con baja incidencia ambiental que identifique el PRUG. Esta alegación es vertida en relación con la carrera pedestre que se celebra en la Isla de Ons, y que el PRUG considera de baja incidencia ambiental. La Sala enfatiza que la regla general es prohibir este tipo de eventos, más la mencionada carrera es un caso excepcional, que cuenta con la aprobación por su escaso impacto en el entorno ecológico y su arraigo.
Por último, el décimo motivo de impugnación es la infracción del artículo 6 del Decreto 23/2006, de 16 de febrero, por el que se establecen determinadas medidas de gestión en el Parque Nacional de las Islas Atlánticas de Galicia, y de la Ley 15/2002, en el sentido de que el director-conservador, nombrado por el Consello de Gobierno de la Xunta de Galicia, no puede asumir facultades para la expedición de autorizaciones. El Tribunal entiende que ello no es así, en concreto, respecto a las autorizaciones para el acceso de grupos organizados en temporada alta y baja. remitiéndose al apartado 22 del PRUG.
Por todo lo anterior, desestima la demanda.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…)Trasladando estos preceptos al ámbito de la información pública lo que solicita la parte y así se recoge en el escrito de alegaciones es “se interesa que el documento PRUG sea traducido al castellano y se abra nuevamente el periodo de exposición pública, toda vez que solo se ha publicado en gallego…” sin embargo la parte no justifica en que medida no ha podido realizar sugerencias y/o observaciones al Plan lo cual debe por tanto conectarse con la indefensión invalidadora de la disposición general que no concurre ya que no acredita que irregularidad fue la causante de indefensión.
Hay que señalar que dicha alegación resulta contradictoria con el escrito de alegaciones de fecha 7 de mayo de 2018 ya que los razonamientos efectuados impiden la consideración de la indefensión que proclama ya que se reconducen estas a una comprensión del objeto recurrido, sin que cuyo entendimiento sería imposible el razonamiento concreto respecto a determinadas cuestiones de carácter técnico como la clasificación urbanística de los terrenos.
Los argumentos de dicho escrito de alegaciones son la base de la demanda presentada en el presente procedimiento, reproducen parte de estos, razón por la que no parece coherente alegar la falta de traducción de un texto con la comprensión del mismo realizando amplias alegaciones de su contenido, por lo que dicho motivo debe de ser desestimado al no concretarse indefensión material a la vista del expediente administrativo”.
“(…) Respecto a las alegaciones concretas de la parte no se debe confundir el trámite de consultas previa con el de información pública, ya que la consulta es en la fase inicial sobre la procedencia de tramitar la norma, de ahí la necesidad de poner en conocimiento de los interesados la información precisa para poder pronunciarse sobre la futura disposición; enlazando este hecho con el PRUG entendemos que difiere las normas previstas en la LOFAGA y en la LPAC antedichas de la consulta previa prevista y a que hace referencia en la ley 30/2014 así resultara suficiente la petición de informes sectoriales a las administraciones con competencias que pudieran resultar afectadas y en este caso resulta por tanto suficiente, a nuestro juicio, el doc. num. 2 que obra en el expediente en el sentido que deberá de hacerse la consulta con las informaciones que refiere dicho documento.
En lo que hace referencia a la exigencia del art. 133 antedicho en cuanto a la falta de respuesta indicar que conforme a lo dispuesto el art. 20.7 de la ley 30/2014, de 3 de diciembre de Parques Nacionales no resultaría una fase obligatoria, ni tan siquiera un deber de la administración de dar respuesta concreta a dichas alegaciones, pero si en su caso valorarlas como así se hizo conforme acredita el documento de trabajo aportado por la demandada como doc. núm. 1 a la contestación de demanda”.
“(…) De la revisión del expediente no compartimos la opinión del recurrente ya que los oficios obrantes en el mismo incluso conceden un plazo mayor de 45 días naturales que computarían desde la recepción de la notificación a tenor de lo previsto en el documento de fecha 22 de marzo de 2018.
Tampoco tendría su falta un carácter invalidante de la disposición general ya que no consta la existencia de indefensión material toda vez que se abrió un trámite de información pública que obra en los documentos 10 y 11 del expediente en que se publica en el Diario Oficial de Galicia en anuncio de sometimiento a información pública”.
“(…) En esta alegación señalar que no era preceptivo al faltar una norma de carácter expreso que así lo dispusiera de conformidad con la normativa vigente en la tramitación del PRUG, así ni el art. 20 de la ley 30/2014 establece nada al respecto ni tampoco la ley Gallega 9/2001 ni su normativa específica que si bien alude a la necesidad de información a su vez en el art. 7.1 establece que: “los informes o dictámenes que pueda emitir el Consello Galego de Medio Ambiente e Desarrollo sostenible en el desempeño de sus funciones serán facultativos no vinculantes”, motivo que impide prosperar dicha alegación como causa invalidante de la disposición general ahora recurrida”.
“(…) Respecto a la valoración de este motivo debemos remitirnos a la sentencia del TS sección quinta de la sala de contencioso administrativo de fecha 20 de septiembre de 2012 recaída en el REC. 5349.2010 en el que refiere: “Existe una consolidada jurisprudencia en el sentido que los Planes de Ordenación de los recursos naturales y planes rectores de uso y gestión no requieren dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente”.
Por ello no sería de aplicación el art. 12.c de la ley 3/2014 de 24 de abril del Consello Consultivo de Galicia al no ser el PRUG un reglamento ejecutivo”.
“(…) En segundo lugar en esta hipótesis el recurrente también alude a la necesidad de recabar informe de la asesoría jurídica remitiéndose al art. 43.1 de la LOFAGA sin embargo esto no implica que en esta Comunidad la referencia de este precepto a la Asesoría jurídica general no impida que la asesoría de la Conselleria de medio ambiente no pueda emitir dicho informe”.
“(…) Tampoco existe omisión del documento de evaluación ambiental estratégica exigido al amparo de la ley 21/2013 de 9 de diciembre ya que no se desarrolla el PRUG en base a proyectos o actuaciones concretas que satisfagan necesidades sociales como prevé el art. 5.2.b de la ley 21/2013 de ahí que no sería exigible”.
“(…) Alega el recurrente que al margen de alguna mención aislada de estudios pocos actualizados (correspondientes al 2009) que se mencionan de pasada en el texto, durante el trámite de aprobación de la disposición general recurrida (PRUG) no se ha hecho acompañamiento del estudio de capacidad de carga del archipiélago, por lo que no sabemos de existir, qué aspectos aborda, cuáles son los criterios sobre los que se sustenta y cuales son determinaciones y conclusiones.
La primera cuestión que se debe valorar con este motivo es si dicho documento, el cual obra aportado como doc. num. 2 a la contestación a la demanda del año 2011, forma o no parte del expediente administrativo en tanto en cuanto si bien se debe de tener con carácter previo a la aprobación del PRUG de conformidad con el art. 3.2.5 del Plan director de la Red de parques nacionales dada su evidente incidencia en el parque, no por ello tiene la misma naturaleza del PRUG, en tanto en cuanto si bien se tiene presente no se integra en el PRUG, por ello entendemos, como así lo entiende la administración demandada que no formaría parte del expediente como pudieran ser otros documentos que si bien se tuvieron en cuenta no necesariamente son parte de la elaboración del PRUG por ser de distinta naturaleza y fin, independientemente de ello es evidente que la existencia de dicho documento disipa las dudas de arbitrariedad que predica la parte.
Así en relación a los residentes el epígrafe 21 del art.7.4.5.d del PRUG ya advierte que en el cómputo de los visitantes quedan excluidos los vecinos de las islas, el personal adscrito al parque nacional, los trabajadores de los establecimientos legalmente establecidos en el parque Nacional y el persona de entidades públicas o privadas que desarrollan en el parque labores de restauración, mantenimiento, instalación e investigación debidamente autorizadas por el parque nacional.”.
“(…) En lo que se refiere al trato discriminatorio frente a otros deportes señalar que la regla general es la prohibición por incompatibilidad con sus objetivos sin perjuicio que en este caso excepcional pueda ser aprobada por su arraigo”.
“(…) Las funciones que con carácter específico se encomiendan legalmente al director conservador son exclusivamente de gestión ordinaria y administración; en ningún caso entendemos pueda asumir facultades referidas a la expedición de autorizaciones. Tampoco puede prosperar este motivo así respecto a las autorizaciones para el acceso de grupos organizados en temporada alta y baja el PRUG establece lo siguiente en el apartado 22”.
Comentario de la autora:
El pronunciamiento de autos es relevante pues respalda el Plan rector de uso y gestión del Parque Nacional Marítimo-Terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia para la de la biodiversidad marina. Se trata de un Parque Nacional inserta en la Red OSPAR de Áreas Marinas Protegidas y la primera área marina protegida de España con carácter internacional.
El TSJ avala la forma como el procedimiento seguido en su tramitación. Asimismo, confirma que el director- conservador del parque nacional expida autorizaciones para el acceso de grupos organizados, y para el desarrollo de actividades de navegación, fondeo, amarre y atraque de las embarcaciones en el parque nacional. No obstante, se excluye del cómputo de visitantes a los vecinos de las islas, el personal adscrito al parque nacional, los trabajadores de los establecimientos legalmente establecidos y el personal de entidades públicas o privadas que desarrollan en el parque labores de restauración, mantenimiento, instalación e investigación debidamente autorizadas por el parque nacional.
Este pronunciamiento ha sido comentado en prensa. Al no tratarse de un pronunciamiento firme, sigue siendo susceptible de recurso.
Enlace web: Sentencia STSJ 6019/2021 del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 1 de octubre de 2021
