Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 27 de mayo de 2022 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 2ª. Ponente: Antonio Martínez Quintanar)
Autora: Jennifer Sánchez González. Profesora de Derecho Administrativo. Universidad de A Coruña
Fuente: Roj: STSJ GAL 3799/2022 – ECLI: ES: TSJGAL:2022:3799
Palabras clave: Concesión. Rehabilitación. Caducidad.
Resumen:
La sentencia resuelve un recurso contencioso-Administrativo interpuesto por un particular (D. Marcos), contra la resolución de la Conselleria do Mar (5 abril 2021), por la que se le denegaba la rehabilitación de concesiones para acuicultura y contra la resolución (16 julio 2021) por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la primera.
La parte recurrente fundamenta su demanda en las siguientes consideraciones, que se pueden resumir del siguiente modo:
En virtud de la Ley de Costas de 1988 sus concesiones, adquiridas a perpetuidad, no vencerían hasta 30 años después (29 julio 2018, prórrogas al margen), pero conforme a la resolución impugnada, han quedado extinguidas el 30 de diciembre de 1995 (o en el mejor de los casos el 2 de noviembre de 2016), por no haberse solicitado prórroga
La Administración competente decidió en su día no declarar la caducidad de las concesiones, sino rehabilitarlas, por lo que el recurrente entiende que no puede basarse ahora la Administración en declaraciones de caducidad realizadas 20 años después, estando en trámite el expediente de rehabilitación. La resolución desestimatoria afirma que las concesiones estaban extinguidas en virtud de la resolución de la Consellería do Mar de 2 de noviembre de 2016. Por ello, se entiende que las concesiones no habían caducado el 30 de diciembre de 1995. Por lo tanto, no podían tampoco estar extinguidas el 26 de abril de 1996 cuando el demandante insta a la Administración para que emita un informe.
Conforme a la resolución que se impugna, no pueden rehabilitarse concesiones extinguidas en 2016 y, además, los actos administrativos aun no firmes, son ejecutivos. Sin embargo, la parte actora entiende que no se produce el efecto extintivo de la declaración de caducidad en tanto la misma no sea firme, por lo que la denegación de rehabilitación basada en la caducidad no tiene sostén jurídico válido.
El momento oportuno para el otorgamiento de la rehabilitación es en el que, acreditada la caducidad, todavía no ha sido declarada.
La Consellería decidió no declarar la caducidad e iniciar expedientes de rehabilitación (21 abril 1997). Una vez iniciado este expediente ya no cabe finalizarlo por una posterior declaración de caducidad de la concesión. Conforme al principio “perpetuatio facti”, el expediente debe resolverse conforme a la situación existente al tiempo de iniciarse.
Por su parte, la Administración demandada alega lo siguiente:
La resolución que se impugna deniega la rehabilitación, ya que las concesiones de ocupación del dominio público terrestres no son competencia autonómica, sino estatal. En el año 2016 (14 julio) se acordó el inicio de los procedimientos de extinción de las concesiones de los parques de acuicultura, procedimientos finalizados con la extinción de la concesión de actividades conforme a la Ley 11/2008, de Pesca de Galicia.
La resolución de 2 de noviembre de 2016 supuso la extinción de las concesiones de actividad. Por ello, no existe en la actualidad concesión que pueda rehabilitarse. Ello se justifica en que los títulos habilitantes, se encontraban extinguidos por vencimiento de su plazo desde el 31 de diciembre de 1995, produciéndose la revisión de las concesiones el 17 de noviembre de 2015.
En cuanto a los recursos interpuestos en el año 2016 y no resueltos, la Administración manifiesta que debe entenderse la desestimación por silencio negativo.
A la vista de estos argumentos, el órgano judicial entiende, en primer lugar, que no se cuestiona que el plazo otorgado a las concesiones otorgadas quedó cumplido en el año 1995, ni por lo tanto, que la Administración podría haber declarado la caducidad a partir de ese año. No existen razones para entender la concesión concedida a perpetuidad. La resolución que autorizó el cambio de dominio en las concesiones a favor del demandante, especificaba que el plazo era de 10 años, desde el año 1985, prorrogable hasta un total de 50 años.
En el año 1996, la Consellería de Pesca, acordó iniciar el expediente de caducidad, motivado en la no solicitud de prórroga dentro del plazo legal para ello. La solicitud de prórroga se efectuó en 1997, por lo que se encontraba fuera de plazo. En la propuesta resolución del mismo año, el instructor propone la declaración de rehabilitación, basándose en el hecho de que el establecimiento siempre hubiera estado en explotación y que la declaración de caducidad provocaría mayores perjuicios sociales y económicos que la rehabilitación. Sin embargo, tras este trámite en el expediente de caducidad, no llegó a existir resolución expresa.
La dilación de resolución expresa en el expediente de caducidad de 1997, en el que se proponía la rehabilitación, por retraso en la emisión de informe por parte de la Administración estatal, no fue fuente de perjuicios para el recurrente, ya que la dilación provocó que el mismo pudiera disfrutar de la ocupación y aprovechamiento del dominio público tal y como lo habría hecho en el caso de que la rehabilitación y prórroga hubiera sido otorgada.
Entiende el órgano judicial, que nada puede oponerse a la legalidad de la resolución de abril de 2021, denegando la rehabilitación propuesta en el año 1997, habida cuenta del tiempo transcurrido y de que la propuesta del año 97 no permitiría acordar una rehabilitación en el año 2021. Por lo tanto, el expediente de rehabilitación no se encuentra en trámite ni la Administración ha decidido con anterioridad rehabilitar la concesión.
Tampoco entiende el Tribunal que pueda acogerse la apreciación de que las resoluciones del año 2016 tengan el valor de determinar que las concesiones no caducaron en el año 1995, puesto que su sentido es declarativo de la concurrencia de causa extintiva verificada con fecha anterior.
Bien es cierto que las resoluciones de 2016 carecen de firmeza, puesto que se recurrieron en reposición y no se ha resuelto expresamente, pero la falta de firmeza no significa que carezcan de efectos, ya que no se ha acordado la suspensión de su ejecución.
El recurrente pretende aplicar el principio de “perpetuatio facti”, de modo que el expediente se resuelva teniendo en cuenta la situación existente al tiempo de iniciarse, pero los hechos acaecidos después son relevantes y no pueden obviarse.
Por todo ello, el órgano judicial acuerda la desestimación de la demanda.
Destacamos los siguientes extractos:
“No hay ninguna base para sostener que la concesión de la que el recurrente era titular se deba entender concedida a perpetuidad. A este respecto, en la propia resolución que autorizó el cambio de dominio de las concesiones a relativas a los parques de cultivo “Leis 2” y “Leis 3″ favor del Sr. Marcos se especificaba que el plazo de concesión era de 10 años, contados a partir de la entrada en vigor de la Ley 15/1985, de 23 de octubre, prorrogable por plazos de igual duración hasta un total de 50 años […].”
“En la propuesta de resolución de 15 de diciembre de 1997 el instructor propone que se declare la rehabilitación de la concesión administrativa, comunicándoselo a la Demarcación de Costas de Galicia para que emita el preceptivo informe en relación con la prórroga de la concesión administrativa para la ocupación de terrenos de dominio público. Se basaba dicha propuesta en el hecho de que aunque las alegaciones del interesado no desvirtúan el hecho imputado (ya que no existe constancia de que solicitase la prórroga de la concesión dentro del plazo legal establecido, incurriendo en la causa de caducidad contemplada en el art. 72 c) de la Ley 6/1993, de 11 de mayo, de Pesca de Galicia), sin embargo se valora que el establecimiento siempre estuvo en explotación, manifestando el concesionario su interés en la continuidad de la actividad, por lo que no se estimaba malicia en la omisión de la solicitud de prórroga; y además se valoraba el hecho de que la causa de incumplimiento fue subsanada por el interesado, presentado la solicitud de prórroga de la concesión, aún fuera del plazo establecido, y también que la declaración de caducidad causaría mayores perjuicios económicos y sociales que la rehabilitación.”
“La dilación en la resolución expresa del expediente de caducidad incoado en el año 1997, y en el que se proponía la rehabilitación de la concesión, al retrasarse la emisión del informe requerido a la Administración estatal, no ha sido fuente de perjuicios para el recurrente, sino todo lo contrario, ya que como se advierte por el informe de la Demarcación de Costas en Galicia de 13/09/2016 -emitido en el marco de los expedientes incoado el 14 de julio de 2016 para declarar la extinción de las concesiones de actividad del parque de cultivos marinos Leis 2 y Leis 3-, esa dilación lo que ha provocado es una situación de hecho en la que D. Marcos ” ha disfrutado de la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre tal y como lo ha en el caso de que dicha rehabilitación y prórroga hubiese sido otorgada. Es más, si dicha prórroga hubiese sido otorgada el vencimiento del plazo se produciría en el año 2005, sin embargo el acta de reversión ha sido levantada en el año 2015. Así, la omisión de resolución no habría irrogado al interesado perjuicio alguno. Muy al contrario, ha venido disfrutando como concesionario en precario de los parques de cultivo y sin abono del canon por ocupación y aprovechamiento. La cuestión relativa a la vigencia de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre está dilucidada toda vez que se ha procedido el pasado 15 de noviembre de 2015, a levantar Acta de reversión de las concesiones e incorporación al dominio público marítimo-terrestre de los bienes y terrenos.”
“Las razones de justicia material que invoca el recurrente en su demanda no pueden justificar que tras la situación fáctica de ocupación en precario de la que se ha beneficiado durante casi veinte años, se conceda una nueva prolongación de su concesión de actividad, declarada extinguida por resolución expresa dictada en fecha 02.11.2016, después de que hubieran revertido las instalaciones a la Administración estatal en el año 2015.”
“Las resoluciones de la Conselleira do Mar de 2 de noviembre de 2016 por las que se acuerdan la extinción de las concesiones de actividad de los parques de cultivo marinos Leis 2 y Leis 3 carecen de firmeza, ya que fueron recurridas en reposición, y el recurso no ha sido resuelto de forma expresa. Pero esa falta de firmeza no significa que se trate de resoluciones que carezcan de efectos, ya que no ha sido acordada la suspensión de su ejecución, ni la misma se deriva de la mera interposición del recurso de reposición.”
“Lo que pretende la recurrente es que, aplicando lo que denomina “el principio de la “perpetuatio facti”, el expediente sea resuelto teniendo en cuenta la situación de hecho y derecho existente al tiempo de iniciarse, esto es, sin la posterior declaración de caducidad y sin acuerdo de reversión. Sin embargo, estos hechos son relevantes y no pueden ser obviados, y lo pretendido por el recurrente atentaría contra el principio de ejecutividad de los actos administrativos y contra la fuerza de la cosa juzgada.
Lo que hace la resolución administrativa recurrida es dar respuesta a una petición formulada en el año 2020 de que se diera término a los expedientes de rehabilitación/renovación. Ya se ha explicado que lo que se incoó en el año 1996 es un expediente de caducidad, y que tras la propuesta de rehabilitación formulada por el instructor se sucedieron una serie de trámites que determinaron una dilación y una ausencia de resolución expresa del expediente incoado en el año 1996, pero esta omisión propició una situación de hecho de continuidad en la ocupación que a la postre no ocasionó ningún perjuicio material al recurrente, ya que esa continuidad fue superior a la que podría haber disfrutado en el caso de una rehabilitación, concediendo una prórroga por 10 años, ya que el período que disfrutó de ocupación fue superior. No se puede resolver en el año 2021 la solicitud de rehabilitación de la concesión de actividad obviando el tiempo transcurrido, la normativa legal que determina un límite a los plazos y a las prórrogas y eludiendo el hecho de que ya se ha procedido a la reversión y acordado la extinción de las concesiones de actividad.”
Comentario de la Autora:
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Consellería do Mar, por la que se deniega la rehabilitación de concesiones para acuicultura y contra la resolución del año 2021 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la primera.
El órgano judicial entiende que la resolución que se recurre lo que hace es dar respuesta a una petición formulada para que se diera término a unos expedientes de rehabilitación/renovación, basándose el recurrente en que, al existir tales expedientes, la concesión no podía considerarse declarada caduca. Sin embargo, el Tribunal manifiesta que lo existente es un expediente de caducidad, en el que existió una propuesta de rehabilitación, pero jamás se llegó a una resolución expresa. No obstante, la omisión de resolución expresa supuso la continuidad de ocupación por el recurrente, lo que no le supuso perjuicio alguno, puesto que, en caso de haberse concedido la rehabilitación, solo la habría disfrutado durante 10 años. Por lo tanto, la resolución recurrida se ajusta a Derecho y la demanda debe ser desestimada.
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