Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2023 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número de recurso: 7738/2021, Ponente: Ángeles Huet de Sande)
Autora: Dra. Lucía Casado Casado, Profesora Titular de Derecho Administrativo (acreditada como Catedrática) de la Universitat Rovira i Virgili e Investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT) y del Institut Universitari de Recerca en Sostenibilitat, Canvi Climàtic i Transició Energètica (IU-RESCAT).
Fuente: STS 3236/2023 – ECLI:ES:TS:2023:3236
Palabras clave: Principio de no regresión ambiental. Planeamiento urbanístico. Suelo no urbanizable protegido. Desarrollo sostenible.
Resumen:
Esta Sentencia resuelve los recursos de casación interpuestos por la Junta de Extremadura, el Ayuntamiento de Cáceres y la entidad Soluciones Extremeñas de Recuperación, SL, contra la Sentencia 406/2021, de 20 de septiembre de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Esta Sentencia había estimado el recurso interpuesto por la Asociación para la Defensa de la Naturaleza y de los Recursos de Extremadura (ADENEX) contra la Resolución de 30 de abril de 2019, de la Consejera de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio, por la que se aprobaba definitivamente la Modificación Puntual del Plan General Municipal de Cáceres; y había declarado su nulidad de pleno derecho, sin considerar necesario estudiar la nulidad también pretendida de la Resolución de 6 de julio de 2018 de la Dirección General de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura por la que se formulaba declaración ambiental estratégica de tal modificación puntual, que también había sido impugnada.
La cuestión sobre la que el Tribunal Supremo entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar “si la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, manteniendo la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental”. Para ello, identifica como normas jurídicas que deberían ser objeto de interpretación: los artículos 45 de la CE y 3, 4, 5.e), 7 y 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana; y la disposición adicional segunda de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en relación con el artículo 25.a) y b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado.
Para el Ayuntamiento de Cáceres no toda modificación de un suelo no urbanizable protegido constituye una regresión ambiental. En su opinión, no puede vulnerar el principio de no regresión la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que pretende implantación de usos y actividades en suelo no urbanizable protegido, manteniendo la clasificación, y que se mantenga dentro del ámbito de los instrumentos de protección ambiental. También la Comunidad Autónoma de Extremadura sostiene que la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico, que conlleva la implantación y regulación de usos y actividades en suelo no urbanizable protegido, manteniendo la clasificación, no vulnera el principio de no regresión en materia ambiental; y que este principio no alcanza a las medidas adicionales que las entidades locales, en el ámbito de sus competencias y en el marco de lo establecido en la legislación estatal y autonómica, puedan establecer respecto de la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad. En la misma línea, la entidad Soluciones Extremeñas de Recuperación, SL, sostiene que el principio de no regresión en materia medioambiental constituye un límite a la potestad de planeamiento que se aplica exclusivamente a aquellas modificaciones que supongan un cambio en la clasificación del suelo protegido que determinen menor nivel de protección que el que antes ostentaba; en su opinión, la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, manteniendo la clasificación, no puede vulnerar dicho principio.
Por el contrario, para ADENEX, la modificación impugnada, al tratar de legalizar actividades industriales y de residuos en suelo ambientalmente protegido que anteriormente estaban prohibidas por el Plan General Municipal de Cáceres, atenta contra el principio de no regresión en materia ambiental. En su opinión, no se puede levantar la protección previamente establecida de determinados espacios, salvo que se acredite que los valores ambientales han dejado de existir, algo que considera que no sucedía en el caso objeto de litigio, y siempre que ello no se deba a la acción humana, o que existan motivos de interés general de primer orden que exigen el levantamiento de dicha protección y no existe posibilidad de ubicación alternativa.
El Tribunal Supremo no acoge las posiciones de los recurrentes y considera que la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, aun cuando mantenga la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental y determinar la invalidez del plan, tras la adecuada ponderación sobre la ausencia de razones de interés público prevalente justificativas de la modificación claramente identificadas y razonadas por el planificador. Por ello, considera que no ha lugar a los recursos de casación interpuestos.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) Se trata, por tanto, de determinar si el principio ambiental de no regresión puede servir de sustento a una decisión anulatoria de un instrumento de planeamiento urbanístico que altera los usos que se desarrollan en suelo clasificado como no urbanizable de protección sin modificar dicha clasificación. Y ello nos obliga a realizar algunas consideraciones en torno a este principio propio del Derecho ambiental (…)
El principio ambiental de no regresión (principio “stand-still”), que hasta momentos bien recientes no ha tenido reflejo en nuestro derecho positivo, se ha ido construyendo por nuestra jurisprudencia en el ámbito urbanístico como límite a la discrecionalidad del planificador al hilo de modificaciones que afectaban a zonas verdes urbanas o a modificaciones de suelos no urbanizables o terrenos de equipamientos, tomando como fundamento algunos preceptos constitucionales -los arts. 45 (derecho a un medio ambiente adecuado y utilización racional de los recursos naturales), 46 (conservación y enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico), 47 (utilización del suelo de acuerdo con el interés general) y 128.1 CE (subordinación dela riqueza del país al interés general)-, el art. 37 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea(protección del medio ambiente y desarrollo sostenible), así como, ya en el ámbito de la legalidad urbanística, el principio de desarrollo sostenible que se reflejaba en los arts. 2 y concordantes del TRLS 2008 y, actualmente, en el art. 3 y concordantes del TRLS 2015.
Se invoca como tal principio en el ámbito urbanístico por primera vez en la STS de 13 de junio de 2011, rec.4045/2009, consolidándose después en múltiples pronunciamientos de esta Sala (entre otras, sentencias de30 de septiembre de 2011, rec. 1294/2008, 23 de febrero de 2012, rec. 3774/2009, 29 de marzo de 2012, rec.3425/2009, 10 de julio de 2012, rec. 2483/2009, 29 de noviembre de 2012, rec. 6440/2010, 16 de abril de 2015, rec. 3068/2012, o de 10 de febrero de 2016, rec. 1947/2014).
(…) si como se advertía en la STC 233/2105, el principio de no regresión era hasta el momento, “hoy por hoy a lo sumo una lex non scripta“, que en nuestro ordenamiento había sido objeto de construcción exclusivamente jurisprudencial, tanto por el Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional en los términos que acabamos de describir, actualmente tiene ya un reconocimiento expreso en nuestro derecho positivo en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, que en su art. 2 recoge entre sus principios rectores el de no regresión, definiéndolo en su exposición de motivos, apartado III, en la que se afirma, a modo de síntesis o compendio de los pronunciamientos jurisprudenciales referidos, que:
“Desde el punto de vista medioambiental, este principio de no regresión se define como aquel en virtud del cual la normativa, la actividad de las Administraciones Públicas y la práctica jurisdiccional no pueden implicar una rebaja o un retroceso cuantitativo ni cualitativo respecto de los niveles de protección ambiental existentes en cada momento, salvo situaciones plenamente justificadas basadas en razones de interés público, y una vez realizado un juicio de ponderación entre los diferentes bienes jurídicos que pudieran entrar en contradicción con el ambiental. En el caso de los Estados descentralizados como España, este principio ordena también la interconexión interordinamental: ya no solo como proyección temporal entre normas anteriores y posteriores, sino en el juego de las bases de las normas ambientales, es decir, que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia puedan establecer niveles de protección más altos que la legislación básica estatal.”
E.- Como puede apreciarse, se trata de un principio ambiental de carácter general que obliga a los poderes públicos a no retroceder, a mejorar la calidad de vida en relación con el medio ambiente, que no se circunscribe al ámbito urbanístico y que, en éste, dados los amplios términos con los que se formula, no puede limitarse a los cambios de clasificación, a la desclasificación del suelo no urbanizable, pues su alcance es más general. Aunque sea en ese contexto – desclasificación de zonas verdes urbanas o de suelo no urbanizable- en el que se haya producido el mayor número de pronunciamientos de esta Sala -por tratarse, sin duda, de supuestos en los que la regresión se hace más patente-, nuestra jurisprudencia también ha aplicado este principio en supuestos ajenos a la desclasificación de suelo ( SSTS de 10 de julio de 2012, rec. 2483/2009 o de 29 de noviembre de2012, rec. 6440/2010), poniendo de relieve que el principio de no regresión en el ámbito urbanístico afecta ala ordenación del suelo en general, no sólo a su clasificación.
Si lo que caracteriza al suelo no urbanizable de protección -como es el concernido en el caso de autos- son sus valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos (art. 13 TRLS de 2015), es decir, sus valores ambientales en sentido amplio, y, consiguientemente, un régimen más restrictivo de los usos permitidos respecto al suelo no urbanizable común, la regresión en su nivel de protección ambiental no es susceptible de derivar solamente de su eventual desclasificación, protegida, además, por su carácter reglado(por todas, sentencia de 16 de abril de 2015, rec. 3068/2012), sino también de la alteración de los usos. En esta misma línea nos hemos pronunciado, además, en una reciente sentencia de 22 de marzo de 2023, rec.1451/2022, en la que fijamos como doctrina que “la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística es una cuestión fáctica, que puede llevarse a cabo sin que para ello sea requisito o condición una alteración de la calificación o de los usos urbanísticos”.
Se trata, en definitiva, de no dar pasos atrás en los estándares de protección medioambiental y en la plasmación de la misma en los instrumentos de ordenación urbanística. En palabras de nuestra jurisprudencia, se trata de “proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental”, carácter finalista también destacado por la doctrina constitucional al referirse a la “vertiente dinámica tendente a su mejoramiento” comprendida dentro del derecho al medio ambiente reconocido, como principio rector de la política social y económica, en el art. 45 CE.
Y ello, con independencia de si la potestad utilizada por el planificador al establecer el estándar de protección ambiental en la ordenación del suelo se limita a dar cumplimiento al nivel de protección exigido por la ordenación básica estatal, o al nivel de protección más alto que puedan establecer las Comunidades Autónomas ( art. 149.1.23ª CE) o si se trata de medidas adicionales de protección que puedan adoptar los municipios al amparo de la disposición adicional segunda de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (…)
Por otra parte, la conclusión alcanzada no implica que se produzca una petrificación del ordenamiento ambiental ya que el principio sólo entra en juego en casos de vuelta atrás, de regresión, injustificables desde la perspectiva del interés público. Ciertamente, y así lo destacan los recurrentes, al principio de legitimidad democrática del plan urbanístico le es consustancial su variabilidad para dar respuesta a las constantes necesidades de transformación de la ciudad. El principio democrático que subyace a la potestad de planeamiento urbanístico -que se expresa al atribuirse tal potestad al municipio y, su aprobación, al pleno de la corporación ( arts. 22 y 25 LBRL)- lleva aparejada la necesaria discrecionalidad del planificador que se articula en el conocido como ius variandi que constituye, no sólo una potestad, sino un deber de adaptar sus decisiones, en el ejercicio de la función pública de ordenación territorial y urbanística, a las necesidades cambiantes de la sociedad. Pero esta potestad-deber en que consiste el ius variandi del planificador urbanístico no está exentade límites y, entre ellos, (i) los que derivan del reconocimiento constitucional del derecho al medio ambiente (art. 45 CE) cuya vertiente -recordemos-, no sólo de conservación, sino también dinámica tendente a su mejoramiento, “que evoca la idea de no regresión”, hemos destacado, así como (ii) los que impone el tratarse de una función pública orientada a la efectividad del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (arts. 37 de la CDFUE, y 3 y concordantes del TRLS 2015) que hagan compatible el crecimiento económico con la cohesión social y la defensa del medio ambiente, garantizando de esta forma una mejor calidad de vida a los ciudadanos. No se trata, por tanto, tampoco, de impedir la necesaria adaptación o conexión del planeamiento urbanístico con el desarrollo económico y social, sino de tener en cuenta que estos avances han de estar siempre orientados, por exigencias del legislador, hacia un desarrollo sostenible (…)
El principio de no regresión se erige, por tanto, en un límite al ius variandi, a la discrecionalidad del planificador urbanístico que abunda en la necesidad de motivar el interés general al que sirve la potestad de ordenación territorial y urbanística (art. 4.1 TRLS 2015). No se trata de que la versión anterior del plan que se modifica o revisa se erija, de forma mecánica o automática, en canon de validez de la versión nueva modificada o revisada, sino de que, por exigencias del principio de no regresión, la modificación del plan, en la medida en que reduzca el estándar de protección ambiental, ha de tener una justificación por razones de interés público prevalente claramente identificadas y razonadas por el planificador y de suficiente entidad. Noes que no quepa alterar la clasificación o uso del suelo, sino que, en la medida en que esta alteración sea ambientalmente relevante, ha de estar claramente justificada en razón de “un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga” (Dictamen del Consejo de Estado 3297/2002, aludido en la jurisprudencia antes reseñada).
En definitiva, el principio de no regresión no consiente una aplicación mecánica, exige un esfuerzo de ponderación de los valores en presencia que debe quedar reflejado en el expediente administrativo, en la documentación del plan, y exteriorizarse en la correspondiente motivación para explicar las razones que llevan a la adopción de determinadas medidas que puedan reducir el nivel de protección ambiental hasta ahora alcanzado y su justificación desde la perspectiva de un interés público prevalente” (FJ 5º).
“Tras estas consideraciones, podemos ya dar respuesta a la cuestión que nos ha formulado el auto de admisión por haber apreciado en ella interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Y esta respuesta ha de ser que la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, manteniendo la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental y determinar la invalidez del plan, tras la adecuada ponderación sobre la ausencia de razones de interés público prevalente justificativas de la modificación claramente identificadas y razonadas por el planificador” (FJ 6º).
“(…) una cosa es que el nuevo uso industrial y de residuos, incluso peligrosos, que se autoriza en SNUP no vulnere las determinaciones de los planes reguladores de los espacios protegidos -si así fuera sería ésta, sin más, la causa de la invalidez de la modificación impugnada dada la prevalencia de la planificación ambiental de los espacios protegidos sobre la urbanística (arts. 2.f, 19.2, 31.6de la Ley 42/2007)- y otra bien distinta que estos nuevos usos que se autorizan supongan un evidente retroceso en la protección ambiental del SNUP no justificada debidamente en un interés público prevalente, que es a lo que atañe el principio de no regresión, como acertadamente destaca la sentencia recurrida, y la razón última de decidir de ésta, pues, tal y como hemos explicado, en estos casos, sólo una justificación expresa y contundente basada en un interés público prevalente puede despejar la sospecha de arbitrariedad” (FJ 7º).
Comentario de la autora:
La Sentencia objeto de análisis tiene una gran importancia en orden a fijar el alcance del principio de no regresión ambiental y su aplicación en las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico. En el caso de que trae causa esta Sentencia, el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura había anulado una modificación del Plan General Municipal de Cáceres cuyo objeto era admitir en un suelo no urbanizable protegido como uso compatible el almacenamiento de residuos peligrosos y no peligrosos, con la que se iba a permitir la legalización de una actividad preexistente contraria al planeamiento y la legislación sectorial vigentes en el momento de su instalación (una chatarrería, que incluía el transporte y gestión de residuos peligrosos y no peligrosos y el desguace de vehículos).
El Tribunal fija como doctrina casacional que la aprobación de una modificación puntual de un instrumento de planeamiento urbanístico que conlleva la modificación de usos en suelo no urbanizable de protección, aun cuando mantenga la clasificación, puede vulnerar el principio de no regresión en materia de protección ambiental y determinar la invalidez del plan, tras la adecuada ponderación sobre la ausencia de razones de interés público prevalente justificativas de la modificación claramente identificadas y razonadas por el planificador. En el caso concreto, al no apreciarse la existencia un interés público prevalente, desestima el recurso de casación, al considerar que “sólo una justificación expresa y contundente basada en un interés público prevalente puede despejar la sospecha de arbitrariedad” (FJ 7º).
Se sigue, por tanto, la estela de la anterior Sentencia de 22 de marzo de 2023 (recurso 1451/2022), en la que el Tribunal Supremo había fijado como doctrina que “la regresión en materia de medio ambiente en la planificación urbanística es una cuestión fáctica, que puede llevarse a cabo sin que para ello sea requisito o condición una alteración de la calificación o de los usos urbanísticos” (FJ 4º). Con esta interpretación, se refuerza el alcance del principio de no regresión ambiental y su proyección sobre el planeamiento urbanístico, de modo que cualquier modificación de un plan urbanístico que suponga un retroceso en la protección de un suelo no urbanizable protegido, aun cuando no altere la clasificación, debe fundamentarse en una justificación expresa y contundente basada en un interés público prevalente. De no concurrir y justificarse claramente tal interés público prevalente, la modificación del planeamiento urbanístico no sería posible.
Queda clara, por tanto, la aplicación del principio de no regresión ambiental en el ámbito urbanístico. No faltan, sin embargo, voces que abogan, en el urbanismo, fuera de las concretas aplicaciones de la normativa contra el cambio climático, por la sustitución del principio de no regresión por el más completo de desarrollo sostenible. Desde esta perspectiva, resulta muy interesante la lectura de la entrada de Diego Gómez, en su magnífico Blog “Es de Justicia. Blog de Derecho administrativo y urbanismo”, “Los principios de no regresión ambiental, desarrollo sostenible y el planeamiento urbanístico”. En ella, al hilo del comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2023, ofrece hasta seis razones diferentes para utilizar el principio de desarrollo sostenible en lugar del principio de no regresión ambiental en urbanismo.
Enlace web: Sentencia STS 3236/2023, del Tribunal Supremo, de 30 de junio de 2023.
