Autor de la nota: J. José Pernas García, profesor ttular de Derecho administrativo de la Universidade da Coruña
Palabras clave: Incumplimiento de Estado; Directiva 92/43/CEE; artículo 6, apartados 2 y 3; adaptación incorrecta del Derecho interno; zonas especiales de conservación; efectos apreciables de un proyecto sobre el medio ambiente; ausencia de efecto perturbador de determinadas actividades; evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente; contratos RED NATURA; soluciones alternativas.
Resumen:
La Comisión plantea en este asunto un recurso de incumplimiento contra la República de Franca. Pide que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres al no haber adoptado todas las medidas legales y reglamentarias necesarias para adaptar correctamente su Derecho interno al artículo 6, apartados 2 y 3, de la citada Directiva.
La Comisión ha formulado dos imputaciones en apoyo de su recurso, fundadas, respectivamente, en la infracción del artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva sobre los “hábitats”.
Mediante su primera imputación, la demandante hace hincapié en el carácter terminante del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los “hábitats”, que prohíbe cualquier deterioro de los hábitats protegidos. Por consiguiente, no se halla justificada la introducción, en la legislación nacional, del concepto de “efectos significativos” para limitar la aplicación de la referida disposición a determinadas actividades humanas. De la misma forma, el legislador nacional no puede afirmar categóricamente el carácter “no perturbador” de ciertas actividades como la caza o la pesca, en los lugares “Natura 2000”, aun cuando dichas actividades se ejerzan temporalmente o en el marco de la legislación nacional en vigor.
Mediante su segunda imputación, la Comisión señala en primer lugar que lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los “hábitats” exige que todos los planes o proyectos no relacionados directa ni necesariamente con la gestión de un lugar sean objeto de una evaluación adecuada, salvo en los casos de interpretación restrictiva. La normativa de la parte demandada plantea un problema con respecto al Derecho Comunitario, en la medida en que exime sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las incidencias sobre el medio ambiente a aquellos trabajos, obras o actividades previstos en los contratos “Natura 2000”.
La Comisión señala después que existen, en Derecho francés, proyectos que no requieren autorización ni aprobación administrativas y que, por lo tanto, están exentos del procedimiento de evaluación. Pues bien, algunos de tales proyectos han tenido efectos significativos sobre los lugares “Natura 2000”, habida cuenta de los objetivos de conservación de las especies. Finalmente, según la Comisión, la normativa nacional debe imponer a los solicitantes una obligación clara de prever unas soluciones alternativas en caso de que se lleven a cabo evaluaciones negativas acerca de las incidencias de un proyecto o de un plan de gestión de un lugar de esta índole.
El TJCE resuelve que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 92/43, al haber establecido, con carácter general, que la pesca, las actividades piscícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y los reglamentos en vigor no constituyen actividades perturbadoras ni tienen tales efectos, y al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000, y al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a los programas o proyectos de obras, trabajos o adaptaciones sujetos a un régimen de declaración. El Tribunal ha desestimado el resto de las alegaciones de la Comisión.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
“Primera imputación, basada en la aplicación indiferenciada del criterio del «efecto apreciable» sobre el deterioro de los hábitats y sobre las alteraciones que repercutan en las especies.
(…)
18 El artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats establece una obligación general de adoptar medidas de conservación apropiadas, consistentes en evitar que se produzcan deterioros de los hábitats y alteraciones que repercutan en las especies y que puedan tener efectos apreciables habida cuenta de los objetivos de la citada Directiva.
19 A este respecto, debe destacarse que el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo primero, del Código del medio ambiente dispone que los espacios de la red Natura 2000 serán objeto de medidas de prevención apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y las alteraciones que puedan afectar de modo significativo a las poblaciones de las especies de fauna y flora silvestre que hayan justificado la delimitación de los espacios.
20 En lo que se refiere a las actividades humanas, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, del Código del medio ambiente aclara que dichas medidas no deberán llevar a prohibir las actividades humanas cuando éstas no tengan efectos apreciables sobre el mantenimiento o el restablecimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies.
21 Sobre este particular, procede señalar que el párrafo tercero del apartado V del artículo L. 414-1 del Código del medio ambiente debe interpretarse en relación con el primer párrafo de dicho apartado V y a la luz de éste.
(…)
23 Pues bien, en el presente caso, la Comisión se ha limitado, en sustancia, a alegar que, para adaptar correctamente el Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, del Código del medio ambiente debe prohibir todos los deterioros, aun cuando no tengan efectos apreciables. Al haber aislado de esta forma la citada disposición, y al no haber tenido suficientemente en cuenta el contexto normativo inmediato en el que ésta se enmarca, la Comisión no ha demostrado, en particular, que las medidas apropiadas adoptadas con arreglo al artículo L. 414-1, apartado V, párrafo primero, del referido Código no permitan efectivamente evitar el deterioro de los hábitats en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la mencionada Directiva.
24 En estas circunstancias, no se ha probado que el artículo L. 414-1, apartado V, del Código del medio ambiente, en su conjunto, no adapte correctamente el Derecho interno al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, desde el punto de vista de la primera imputación.
(…)
Segunda imputación, basada en la afirmación general del carácter no perturbador de ciertas actividades
30 Debe recordarse, en primer lugar, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tanto el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats como el apartado 3 del citado artículo pretenden garantizar el mismo nivel de protección (…).
31 Debe señalarse en segundo lugar que, por lo que atañe al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la posibilidad de dispensar en términos generales a algunas actividades de la necesidad de una evaluación de sus repercusiones sobre el espacio de que se trata, conforme a la normativa en vigor, no se ajusta a la citada disposición. Efectivamente, una dispensa de esta índole no tiene entidad suficiente para garantizar que tales actividades no atenten contra la integridad del lugar protegido (…).
32 Por consiguiente, habida cuenta del nivel de protección similar a que se refieren el apartado 2 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats y el apartado 3 de dicho artículo, el artículo L. 414-1, apartado V, párrafo tercero, cuarta frase, del Código del medio ambiente que declara, en términos generales, que algunas actividades como la caza y la pesca no se considerarán perturbadoras, sólo puede considerarse conforme con el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva si se garantiza que las citadas actividades no dan lugar a ninguna alteración que pueda afectar de forma significativa a los objetivos de la citada Directiva.
33 La República Francesa afirma a este respecto que se ha elaborado un plan de objetivos para cada espacio y que dicho plan sirve de fundamento para la adopción de medidas concretas con el fin de tener en cuenta las exigencias ecológicas propias del espacio de que se trata. (…)
34 Procede, pues, examinar si tales medidas o normas permiten efectivamente garantizar que las actividades de que se trata no dan lugar a alteraciones que puedan tener efectos apreciables.
35 Por lo que atañe al plan de objetivos, la República Francesa indica que éste no conlleva la adopción de medidas normativas directamente aplicables y que se trata de un medio diagnóstico que permite con arreglo a los conocimientos científicos disponibles, proponer a las autoridades competentes las medidas que permitan alcanzar los objetivos de conservación perseguidos por la Directiva sobre los hábitats. La propia República Francesa añade que, en la actualidad, tan sólo la mitad de los espacios poseen dicho plan de objetivos.
36 De ello se desprende que dicho plan de objetivos no puede garantizar sistemáticamente y en cualquier caso que las actividades de que se trate no provoquen alteraciones que puedan afectar significativamente a dichos objetivos de conservación.
37 Con mayor motivo se impone esta conclusión cuando se trate de medidas con una finalidad concreta adoptadas para tener en cuenta exigencias ecológicas propias de un espacio, dado que su adopción se basa en el plan de objetivos.
38 En lo que se refiere a las normas generales aplicables a las actividades de que se trata, ha de observarse que si bien, ciertamente, tales normas pueden disminuir el riesgo de alteraciones apreciables, sólo pueden excluir totalmente el riesgo si establecen imperativamente la obligación de respetar el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats. Pues bien, la República Francesa no afirma que éste sea el caso en el presente asunto.
39 De ello se deriva que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats al haber establecido, con carácter general, que la pesca, las actividades piscícolas, la caza y las demás actividades cinegéticas practicadas en las condiciones y en los territorios autorizados por las leyes y los reglamentos en vigor no constituyen actividades perturbadoras ni tienen tales efectos.
El artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats
Primera imputación, relativa a la exención de los programas o proyectos de obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000
(…)
54 Por lo tanto, para que se vea plenamente garantizada la consecución de los objetivos de protección establecidos por la Directiva sobre los hábitats, es preciso, conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, se someta a una evaluación individual de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de éste.
55 De ello se deduce que no puede considerarse suficiente, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, la mera conformidad de los contratos Natura 2000 con los objetivos de conservación del lugar, para que las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los citados contratos estén exentos sistemáticamente de la evaluación de sus repercusiones sobre el lugar.
56 Por consiguiente, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a las obras, trabajos o adaptaciones previstos en los contratos Natura 2000.
Segunda imputación basada en la existencia de actividades no sujetas a autorización
(…)
62 Por consiguiente, al haber eximido sistemáticamente del procedimiento de evaluación de las repercusiones a los programas o proyectos de obras, trabajos o adaptaciones sujetos a un régimen de declaración, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats.
Tercera imputación, basada en que no se examinaron soluciones alternativas
(…)
67 Mediante la presente imputación, la Comisión afirma que la evaluación adecuada que debe efectuarse con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, ha de contener también un examen de las soluciones alternativas.
68 Procede observar a este respecto que la citada imputación tiene su origen en una interpretación errónea del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre los hábitats, tanto por lo que atañe al concepto de evaluación adecuada como de la fase de procedimiento en la que se debe llevar a cabo el examen de las soluciones alternativas.
69 Efectivamente, por un lado, según reiterada jurisprudencia, puesto que la evaluación adecuada de las repercusiones sobre el lugar debe llevarse a cabo en virtud del artículo 6, apartado 3, deben identificarse, a la luz de los mejores conocimientos científicos en la materia, todos los aspectos del plan o del proyecto que puedan por sí mismos o conjuntamente con otros planes o proyectos, afectar a los objetivos de conservación del espacio de que se trata (…). Por lo tanto, una evaluación de esta índole no conlleva un examen de las alternativas a un plan o a un proyecto.
70 Por otra parte, procede señalar que la obligación de examinar las soluciones alternativas a un plan o proyecto no se deriva del apartado 3 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, sino del apartado 4 del citado artículo (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2005, Comisión/Países Bajos, C‑441/03, Rec. p. I‑3043, apartados 27 y ss.).
(…)
73 En tales circunstancias, el examen de las soluciones alternativas, exigencia establecida en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, no puede constituir un dato que las autoridades nacionales competentes estén obligadas a tener en cuenta cuando efectúan la evaluación adecuada prevista en el apartado 3 del artículo 6 de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 28).
