Autora de la Nota: Marta García Pérez. Profesora Titular de Derecho Administrativo de la UDC. Coordinadora del Observatorio del Litoral
Fuente: CENDOJ. Id Cendoj: 28079130052009100603
Palabras Clave: Ley de Costas, planeamiento urbanístico. Deslinde provisional y definitivo. Servidumbre de protección; derecho transitorio. Suelo urbano. Actos propios: doctrina jurisprudencial.
Resumen:
La parte actora había solicitado ante la Audiencia Nacional la anulación de la Orden aprobatoria del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre en el tramo de costa de 2.971 metros del término municipal de San Fernando (Cádiz) comprendido entre la carretera de Camposoto y el muelle de Gallineras.
La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 11 de mayo de 2005 desestimando el recurso basándose en los siguientes fundamentos jurídicos, que se exponen de forma extractada:
[…] “Se alega, en esencia, que la línea probable de deslinde que fue tomada en consideración para la revisión del PGOU de San Fernando, informado favorablemente por la Administración de Costas, y la línea de delimitación finalmente aprobada son distintas y que la servidumbre de protección de 100 metros fijada vendría a alterar sustancialmente las determinaciones del planeamiento urbanístico municipal sobre dicha barriada, resultando contrario al principio de seguridad jurídica y de los actos propios.
Al respecto hay que reseñar (…) que una línea “probable” de deslinde incluida en el PGOU no es mas que eso, “probable”, por lo que queda supeditada a la delimitación definitiva que siempre se realiza con un mayor número de datos, tal y como ha ocurrido en este caso. Es decir, no puede otorgarse a esa línea probable de deslinde inicial el carácter vinculante que pretende el Ayuntamiento demandante, ya que como tal línea probable está sujeta a la delimitación definitiva que finalmente se acuerde con mayores datos (…).
[…] “la aplicación del principio que prohíbe ir contra los propios actos requiere, respecto de éstos, que se trate de actuaciones realizadas con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica de manera indubitada. En esta misma línea, la jurisprudencia de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo tiene declarado (…) el principio general de derecho que veda ir contra los propios actos (nemo potest contra proprium actum venire), como límite al ejercicio de un derecho subjetivo o de una facultad, cuyo apoyo legal se encuentra en el artículo 7.1 del Código Civil que acoge la exigencia de la buena fe en el comportamiento jurídico, y con base en el que se impone un deber de coherencia en el tráfico sin que sea dable defraudar la confianza que fundadamente se crea en los demás, precisa para su aplicación la observancia de un comportamiento (hechos, actos) con plena conciencia de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecer una determinada situación jurídica, para lo cual es insoslayable el carácter concluyente e indubitado, con plena significación inequívoca, del mismo, de tal modo que entre la conducta anterior y la pretensión actual exista una incompatibilidad o contradicción, en el sentido que, de buena fe, hubiera de atribuirse a la conducta anterior; y esta doctrina (recogida en numerosas sentencias de la Sala (…) no es de aplicación cuando la significación de los precedentes fácticos que se invocan tiene carácter ambiguo o inconcreto (…), o carecen de la transcendencia que se pretende para producir el cambio jurídico (…). Ese preciso significado no es, en modo alguno, el que cabe otorgar a la línea probable de deslinde en su día facilitada y a la conformidad mostrada con el PGOU por la Administración de Costas lo fue con anterioridad a practicarse el deslinde que se impugna, por lo que no cabe apreciar la vulneración del principio de los actos propios invocado”.
[…] “En cuanto a la clasificación urbanística de los terrenos hay que señalar que el dominio público marítimo terrestre es inmune a las determinaciones del planeamiento urbanístico que no pueden determinar una desafectación de pertenencias demaniales como se desprende de los artículos 132 de la Constitución, 7, 8, 9, 11 y 13.1 de la Ley de Costas”.
[…] Las características urbanísticas de los terrenos, no puede hacer perder a las zonas de dominio público tal carácter, pues obviamente el que la administración competente para la ordenación del suelo y del territorio efectúe una determinada clasificación urbanística no puede llevar a que se produzcan desafectaciones de pertenencias demaniales, de modo que no constituye tal clasificación causa suficiente para la inaplicación del régimen de protección costera de la Ley 22/1988 de Costas ni sirve para detraer las competencias que el artículo 132 de la Constitución asigna al Estado que ha de determinar y salvaguardar posteriormente tales bienes (…)”.
[…] “Para analizar la servidumbre de protección cuestionada, y en concreto su anchura, hay que partir de la normativa aplicable al respecto. El artículo 23.1 de la Ley de Costas dispone que “La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar”. Como excepción a dicha norma general, la Disposición Transitoria Tercera. 3 de la Ley 22/1988, de Costas , establece que “Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros”. A su vez, la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento para la aplicación de la Ley de Costas (…), que desarrolla aquella norma establece que “A efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración les hubiera reconocido tal carácter expresamente”.
[…] “Solo se considerará suelo urbano, a los efectos de la Ley de Costas, por una parte el que tenga atribuida tal condición en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley, y por otra, las áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos que dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha, siempre que la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente tal carácter. (…) La Disposición Transitoria 3ª.3 se refiere a lo que podríamos llamar situaciones urbanas consolidadas. Urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística “en la citada fecha”, es decir, en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas. Lo esencial, es por tanto, que dicha situación de consolidación esté materializada antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas”.
[…] “La Ley reconoce de este modo eficacia a lo que en la jurisprudencia se ha venido a llamar “fuerza normativa de lo fáctico” (…). Pues como dice la STS de 31 de diciembre de 1988 “la definición con rango legal del suelo urbano determina que la clasificación de un terreno como tal haya de depender de un hecho físico de la urbanización o consolidación de la edificación, de suerte que la Administración quede vinculada por la realidad de las cosas”. Ahora bien, la Ley exige además, un juicio jurídico, no de la Administración de Costas, sino de la Administración urbanística que aprecie la existencia de esa situación urbana consolidada. Reconocimiento expreso que deberá concederse conforme a la Ley, al estar sometida la Administración a la Ley y el Derecho ( art. 103 CE). Por lo tanto, a efectos de la norma debe considerarse reconocimiento expreso, tanto la resolución expresa de la Administración urbanística reconociendo la existencia del área urbana, como la resolución judicial reconociendo dicho carácter pese al criterio contrario de la Administración. Reconocimiento que por lo demás será declarativo, no constitutivo, es decir, que la Administración deberá limitarse a declarar, lo que “ex lege” ya es suelo urbano”.
[…] “La cuestión (…) consiste en dilucidar si en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas esa zona se trataba de un área de edificación consolidada, lo que implica que como tal área tenía que contar con los servicios necesarios propios del suelo urbano según la normativa urbanística: el acceso rodado, el abastecimiento y evacuación de aguas y el suministro de energía eléctrica. (…) se observan una serie de edificaciones en hilera que resulta insuficiente para acreditar la consolidación urbanística del terreno (…). Pero es que además (…) esas edificaciones están construidas sin licencia de obras en su mayoría y sobre todo, carecen de algunos servicios básicos como el saneamiento, extremos que no se han desvirtuado por la parte demandante, lo que imposibilita su consideración como suelo urbano al carecer en aquellas fechas de servicios necesarios propios del suelo urbano según la normativa urbanística a la que más arriba se ha hecho referencia, y veda que se pueda hablar de edificación consolidada en los términos a que se refiere la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento para la aplicación de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989. Por todo lo cual, y en aplicación del principio general contenido en el artículo 23.1 de la Ley de Costas , se considera correcta la fijación en 100 metros de anchura efectuada por la resolución recurrida”.
Contra la referida sentencia se interpuso recurso de casación, basado en un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1,d) de la LJCA, por “infracción del artículo 117.2 de la Ley de Costas:
[…] “Alega la parte recurrente que la infracción se ha producido porque habiendo emitido la Administración de Costas con motivo de la tramitación del PGOU del municipio de San Fernando, en el año 1992, el informe previsto en el artículo 117.2 de la Ley de Costas, y habiendo incorporado este Plan las determinaciones indicadas en ese informe de Costas, que contenía una línea de deslinde, no es ajustado a derecho, por lesión del principio de coordinación administrativa previsto en ese artículo, que el Estado, con motivo del deslinde aprobado, modifique de forma imperativa y en contra del parecer municipal, el PGOU.
Si con posterioridad a la aprobación del PGOU la Administración de Costas inició el procedimiento de deslinde, cuya propuesta contravenía el planeamiento urbanístico y disentía del informe emitido por anterioridad por esa misma Administración, resultaba obligado el ejercicio de la competencias de la Administración estatal en materia de deslinde de forma coordinada y consensuada con la Administración municipal, de acuerdo con los principios de información mutua, colaboración y coordinación, previstos en el artículo 116 de la Ley de Costas . En definitiva, al resultar contrario el deslinde al planeamiento, el deslinde debía efectuarse mediante el consenso de las Administraciones implicadas, coordinando así sus diferentes competencias sobre un mismo ámbito territorial, coordinación que no se ha cumplido al dar primacía al deslinde aprobado respecto del planeamiento, infringiendo así el artículo 117.2 de la Ley de Costas e invadiendo con ellos las competencias del Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma.
Finaliza el motivo alegando infracción de la jurisprudencia, pues, afirma el Ayuntamiento recurrente, el Tribunal Supremo ha sostenido que las Ordenes Ministeriales que fijan zonas de seguridad en establecimientos militares ubicados en San Fernando, no podían modificar las determinaciones del planeamiento (…)”.
El Tribunal Supremo declara no haber lugar al recurso de casación.
Destacamos a continuación los siguientes extractos de la sentencia:
[…] “no existe vinculación alguna en el momento del deslinde por la previa actuación o intervención estatal en el planeamiento urbanístico. La previa clasificación del suelo e incluso la intervención estatal en dicha actuación a través de los informes previstos en el artículo 117 , antes citado, no puede vincular la posterior actuación estatal en materia de deslinde, ya que la naturaleza demanial de los terrenos es absolutamente distinta y diferente del ejercicio de la potestad de planeamiento concretada en la clasificación y calificación urbanística de los mismos terrenos, no pudiendo el ejercicio y actuación de esta potestad administrativa alterar la naturaleza demanial de unos concretos terrenos ya que tal carácter no es fruto del ejercicio de una potestad discrecional -como la de planeamiento- sino, mas bien, el resultado irremisible de la declaración de tal carácter demanial por concurrir las características físicas contempladas en el artículo 3 de la Ley de Costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 132 de la CE. Dicho de otra forma, la demanialidad resulta absolutamente inmune a las previas determinaciones del planeamiento urbanístico, las cuales no pueden, en modo alguno, obligar a una desafectación de pertenencias demaniales, tal y como se desprende del citado artículo 132 de la Constitución Española, así como 7, 8, 9, 11 y 13.1 de la LC”.
[…] “la clasificación del suelo como urbano sirve únicamente para fijar la servidumbre de protección a 20 metros desde la línea interior de la ribera del mar, siempre que tal calificación la tuvieren los terrenos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas (Disposición Transitoria Tercera), pero tal clasificación no puede hacer perder al suelo su carácter demanial, ni resultan dos realidades jurídicas antitéticas y esto no sólo por el dato concluyente de su realidad física sino porque aunque jurídicamente la Administración competente para la ordenación del suelo y del territorio fije una determinada clasificación urbanística de ese suelo, no puede llevar a que se produzcan desafecciones de pertenencias demaniales, dejando sin contenido además las potestades que la Ley 22/88 atribuye a la Administración competente para ordenar y proteger el demanio marítimo terrestre. El concreto carácter urbano de los terrenos deslindados, en el momento de la entrada en vigor de la Ley de Costas, sólo tiene repercusión -de conformidad con la Disposición Transitoria Tercera de la LC- a los efectos de la fijación (tomando como referencia la línea interior de la ribera del mar) de la anchura de la servidumbre de protección”.
A la vista de todo lo anterior se concluye:
[…] “Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 4776/05 interpuesto por el Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz) contra la sentencia dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 11 de mayo de 2005, y en su recurso nº 2170/02”.
