Sentencia del Tribunal Supremo, de 3 de febrero de 2010 (Jurisdicción Contencioso-administrativa, Ponente: Rafael Fernández Valverde)
Fuente: Id Cendoj: 28079130052010100297
Autora de la nota: Patricia Valcárcel Fernández, Profesora del Área de Derecho Administrativo de la Universidad de Vigo
Temas clave: Ruido; Contaminación acústica; áreas acústicas; zonificación acústica; emisiones acústicas; valores límite de inmisión; servidumbre acústica.
Resumen:
Esta Sentencia del TS resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una Asociación de Propietarios de chalets y parcelas contra determinados aspectos del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústicas. El Tribunal Supremo acoge, en parte el recurso y anula la expresión “Sin determinar” que figura en relación con el Tipo de Área Acústica, f), dedicado a los “Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen”, dentro de la Tabla A, que establece los “Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes”, del Anexo II del Reglamento, dedicado a los denominados “Objetivos de calidad acústica”.
A partir de ahí, el Tribunal desestima el resto de las pretensiones de anulación de los recurrentes realizando, al hacerlo, interesantes observaciones que versan, en síntesis, sobre:
a) No cabe entender que respecto de las zonas residenciales, con carácter general, no quepa imponer servidumbres acústicas.
b) Que la distinción de distintos tipos de áreas acústicas con objetivos de calidad acústica diferente, no entraña, sin más, el establecimiento de privaciones singulares de la propiedad o un atentado contra derechos patrimoniales.
c) Por no presentar acreditación de pruebas suficientes.
Destacamos los siguientes extractos:
A) La reclamantes dentro el Anexo II del Reglamento, dedicado a los denominados “Objetivos de calidad acústica”, se centraban en un aspecto concreto de su Tabla A, dedicada a los “Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes”: su apartado f) dedicado a los “Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen” .
En dicha Tabla se enumeran hasta seis “Tipos de Áreas Acústicas”, que se describen sucesivamente, aplicando a cada una de ellas tres “Índices de Ruido”, que se denominan Ld, Le y Ln, y que, para cada Tipo de Área, se especifican en decibelios.
El problema surge para la recurrente porque no se concreta nivel de decibelios, sino que se expresa “Sin determinar”, si bien se contiene una nota al pié de la Tabla, con referencia a dicho Tipo de Área en la que se expresa que “En estos sectores del territorio se adoptarán las medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las tecnologías de menor incidencia acústica de entre las mejores técnicas disponibles, de acuerdo con el apartado a), del artículo 18.2 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre”.
La Asociación recurrente mantiene que con tal actuación reglamentaria se infringe el artículo 8.1 de la Ley del Ruido, según el cual “El Gobierno definirá los objetivos de calidad acústica aplicables a los distintos tipos de áreas acústicas, referidos tanto a situaciones existentes como nuevas”, ya que, según se expresa, no es lo mismo establecer como objetivo de la calidad acústica un índice de ruido concreto -como de hecho acontece en las otros cinco Tipos de Área de la Tabla- que, simplemente, como se hace en la nota de referencia, establecer que se adoptarán las medidas adecuadas de prevención, pues las medidas de prevención son el medio para alcanzar el objetivo, y si éste no se establece pierden sentido los distintos mecanismos establecidos en la ley; también se añade que tal indeterminación conduce a la indefensión al remitirse al campo de las tecnologías disponibles, lo cual impide a los ciudadanos la exigencia a los poderes públicos.
En este particular, el TS considera que el recurso ha de estimarse, dada la situación de indeterminación a la que conduce la técnica reglamentaria utilizada y que aquí se revisa. El análisis del resto del artículo 8 de la Ley del Ruido, que se invoca como infringido, le permite llegar a tal conclusión.
Y es así porque, en efecto, la Ley del Ruido en los apartados 2 y 3 del artículo 8 se señala que “2 . Para establecer los objetivos de calidad acústica se tendrán en cuenta los valores de los índices de inmisión y emisión, el grado de exposición de la población, la sensibilidad de la fauna y de sus hábitats, el patrimonio histórico expuesto y la viabilidad técnica y económica. 3. El Gobierno fijará objetivos de calidad aplicables al espacio interior habitable de las edificaciones destinadas a vivienda, usos residenciales, hospitalarios, educativos o culturales”.
Esto es, el legislador pretendió establecer un nivel de concreción de los objetivos de calidad para cada una de las zonas o áreas expresadas, y ello, además, de conformidad con los criterios o valores que el mismo precepto, en su apartado 2, establece. Por ello, cuando el Reglamento recurre a otra técnica de establecimiento de los objetivos para el Tipo de Área que nos ocupa, cual es la remisión -mediante la nota antes reseñada- a “las medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las tecnologías de menor incidencia acústica de entre las mejores técnicas disponibles”, en realidad, está eludiendo y sorteando el nivel de concreción que el legislador había contemplado.
Conclusión que se reafirma si se atiende a lo dispuesto en el artículo 18.2 de la Ley del Ruido, al que la misma nota a pie se remite. Este precepto impone a las Administraciones Públicas “en cualesquiera actuaciones previstas en la normativa ambiental aplicable y, en particular”, en las relativas a otorgamiento de autorizaciones ambientales integradas, evaluaciones de impacto ambiental, licencias municipales de actividades clasificadas, y, en general, en el resto de autorizaciones, licencias y permisos que habiliten para el ejercicio de actividades o la instalación y funcionamiento de equipos y máquinas susceptibles de producir contaminación acústica, son dos actuaciones diferentes, esto es, en síntesis, un doble y distinto aseguramiento, que se especifican en el apartado 2 del artículo, según el cual:
a) Se adopten todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las tecnologías de menor incidencia acústica de entre las mejores técnicas disponibles, entendiendo como tales las tecnologías menos contaminantes en condiciones técnica y económicamente viables, tomando en consideración las características propias del emisor acústico de que se trate.
b) No se supere ningún valor límite aplicable sin perjuicio de lo dispuesto en materia de servidumbres acústicas.
En consecuencia, con la técnica reglamentaria utilizada, con la ausencia de determinación de los “Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes”, correspondientes, en concreto, al apartado f) de la Tabla, dedicado a los “Sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclamen”, en realidad, se está excluyendo -justamente por su indeterminación- la posibilidad de control de los valores límites aplicables, a los que se refiere el artículo 18.2 .b) y que exige el artículo 8.1 de la misma Ley del Ruido.
Tal indeterminación ha de ser rechazada, anulándose, en consecuencia la referencia “Sin especificar” de la Tabla A, que establece los “Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes”, del Anexo II del Reglamento, dedicado a los denominados “Objetivos de calidad acústica”.
B) No es de recibo entender que respecto de las zonas residenciales, con carácter general, no cabe imponer servidumbres acústicas.
Los recurrentes impugnaban también el artículo 7.2 del Reglamento, precepto que tras definir en su apartado 1 las denominadas “Servidumbre acústicas” añade que “Podrán quedar gravados por servidumbres acústicas los sectores del territorio afectados al funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras de transporte viario, ferroviario, aéreo, y portuario, así como los sectores de territorio situados en el entorno de tales infraestructuras, existentes o proyectadas”.
Pues bien, la Asociación recurrente consideraba que tal previsión resultaba contraria a los derechos a la integridad física y moral (artículo 15 de la CE ), a la intimidad domiciliaria y al libre desarrollo de la personalidad (artículos 18.1 y 18.2 de la CE ) de los residentes en dichos sectores del territorio al hacer prevalecer las citadas servidumbres sobre tales derechos.
Recuerda el TS que en el apartado 1 del precepto señalado se definen las servidumbres acústicas como las “(…) las destinadas a conseguir la compatibilidad del funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras de transporte viario, ferroviario, aéreo y portuario, con los usos del suelo, actividades, instalaciones o edificaciones implantadas, o que puedan implantarse, en la zona de afección por el ruido originado en dichas infraestructuras”.
Por la recurrente se pretendía la exclusión absoluta de la previsión de servidumbres acústicas que gravasen la propiedad privada en las zonas residenciales con base en el desarrollo de los expresados derechos fundamentales. Para el TS, que en este punto sigue al TC, tal planteamiento de exclusión absoluta no resulta posible, por cuanto también existen otros intereses generales en el desarrollo e implantación de los sistemas generales de transporte, por lo que concluye que la vía de la compatibilidad que establece el Reglamento es para el TS correcta y adecuada.
Para aclararlo el Alto Tribunal razona que precisamente la armonización de intereses responde la filosofía de la Ley del Ruido, 37/2003, de 17 de noviembre (LR ). Para razonarlo, se vale de la que entiende doctrina más novedosa y actualizada.
De acuerdo con ella, el artículo 7 LR en su apartado primero ofrece una enumeración de los tipos de áreas acústicas que en atención al uso predominante del suelo han de reconocerse como mínimo por las legislaciones correspondientes autonómicas. En este punto radica uno de los aspectos más novedosos de la LR, pues introduce o, mejor, potencia un criterio de diferenciación, ordenación o vocación de usos del suelo: las previsiones estrictamente acústicas. Por tal motivo, desde la perspectiva urbanística, la LR aboga por realizar la división del territorio en áreas acústicas tomando como referencia el uso predominante previsto para cada sector de suelo. La idea que subyace a la adopción de esta medida consiste en intentar preservar de la contaminación acústica los que, en atención a las actividades que acogen, se consideran usos más sensibles del suelo. De tal suerte que se exige proceder a una zonificación acústica de los usos del suelo. Esta primera técnica preventiva de planificación acústica actúa controlando y direccionando el ruido, lo que, desde luego, tiene trascendencia respecto del modelo consolidado de ciudad, pero, sobre todo, adquiere relevancia atendiendo a la dimensión prospectiva, futura, del planeamiento.
En concreto, los tipos de áreas acústicas que establece la LR son los siguientes: a) sectores del territorio con predominio de suelo de uso residencial; b) sectores del territorio con predominio de suelo de uso industrial; c) Sectores del territorio con predominio de suelo de uso recreativo y de espectáculos; d) sectores del territorio con predominio de suelo de uso terciario distinto del contemplado en el párrafo anterior; e) sectores del territorio con predominio de suelo de uso sanitario, docente y cultural que requiera de especial protección contra la contaminación acústica; f) sectores del territorio afectados a sistemas generales de infraestructuras de transporte, u otros equipamientos públicos que los reclaman; g) espacios naturales que requieran una especial protección contra la contaminación acústica.
No obstante, hay que precisar que la lista de los tipos de áreas acústicas realizada por el artículo 7 LR contempla sectores con predominio de usos que pueden superar el ámbito autonómico de decisión. Al referirse, por ejemplo, en su letra f) a los sistemas generales de infraestructuras de transporte, está permitiendo un salto de ámbito de la ordenación territorial que para estos sistemas realizan el Estado o las CCAA en función de quien ostente la competencia sobre los mismos. En tales supuestos, la labor de coordinación entre los distintos niveles administrativos se hace imprescindible, de tal suerte que el planeamiento urbanístico no puede más que acatar las decisiones acordadas al respecto desde los niveles territoriales superiores y acomodarlas en su planeamiento. Cuando realicen la división del suelo en áreas acústicas, han de tener en cuenta la existencia en el mismo de infraestructuras y/o equipamientos públicos de competencia de Administraciones distintas (tales como los aeropuertos, mencionados en la Disposición Adicional 3ª LR), de las servidumbre acústicas asociadas a los mismos, así como de las reservas de sonido de origen natural (a las que se refiere el artículo 21 LR ), y ello al efecto de las restricciones que las mismas pudieran suponer para implantar determinados usos del suelo a nivel municipal.
En buena lógica, la fijación de los distintos tipos de áreas acústicas se hará sobre la base de los usos actuales (áreas urbanísticamente consolidadas) o que estando previstos en el planeamiento vigente, aún no se han desarrollado. Además no cabría admitir que una misma zona del suelo pueda incluirse simultáneamente en dos categorías distintas de áreas acústicas y, en todo caso, debe exigirse el mantenimiento de una cierta compatibilidad acústica entre áreas contiguas, que vendrá definido por los objetivos de calidad fijados para cada una de ellas. Si bien las modificaciones y revisiones del planeamiento urbanístico que puedan llevarse a cabo abren la posibilidad de modificar la calificación de las áreas acústicas incluidas en el ámbito correspondiente.
En definitiva, lo que a juicio del TS no es de recibo, es entender que respecto de las zonas residenciales, con carácter general no cabe imponer servidumbres acústicas.
C) La distinción de distintos tipos de áreas acústicas con objetivos de calidad acústica diferente, no entraña, sin más, el establecimiento de privaciones singulares de la propiedad o un atentado contra derechos patrimoniales.
Se impugnaba asimismo por los recurrentes, la Tabla A del Anexo II del Reglamento, dedicada a establecer los “Objetivos de calidad acústica para ruido aplicables a áreas urbanizadas existentes”, así como la Tabla A.2 del Anexo III, que establece, para las cinco Áreas Acústicas que contiene los “Valores límite de inmisión máximos de ruido aplicables a infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias”. Consideraban que dichas Tablas vulneraban los artículos 33.3 y 106.2 de la Constitución Española, así como los artículos 1.1, 9, 15, 24, 51 y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, y 139 de la Ley 30/1992, por cuanto, a su entender, establecen unas cargas para unos ciudadanos en beneficio de otros, pues a los que habitan en las mismas se les impone una privación singular de la propiedad privada o de sus derechos e intereses patrimoniales legítimos acordada imperativamente, carga que es más intensa para los incluidos en el aparatado f), antes reseñado, de la Tabla A del Anexo II. Pues bien, como quiera que el Reglamento no establece la obligación de indemnizar o constituir una servidumbre acústica estimaban que las Tablas eran nulas al amparar, en realidad, expropiaciones forzosas encubiertas sin la correspondiente indemnización.
Este argumento es rechazado el por el TS explicando que tanto la existencia del ruido (“inmisión sonora presente en el hábitat humano o en la naturaleza”) como la de infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias, constituyen un fenómeno ajeno y anterior a la regulación legal y reglamentaria de referencia; por ello, con lo establecido en la Ley 37/2003 , y con lo desarrollado por el Reglamento aquí impugnado, en modo alguno se están imponiendo servidumbres limitadoras del derecho de propiedad. Lo que se lleva a acabo por parte de la norma reglamentaria, para “prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica”, que es el objetivo de la Ley, no es otra cosa que establecer diferentes áreas acústicas y determinar los distintos objetivos de calidad de las mismas. Mas ello, no es más que el cumplimiento de lo establecido en el texto legal, que, concretamente, en su artículo 7, impone al Gobierno la obligación de clasificar el territorio en las diferentes áreas acústica, “en atención al uso predominante del suelo”, así como de definir (artículo 8 ) “los objetivos de calidad acústica aplicables a los distintos tipos de áreas acústicas, referidos tanto a situaciones existentes como nuevas”.
Obviamente, la diferenciación de áreas y de objetivos implica diferencias, mas ello no está encerrando, sin más, el establecimiento de privaciones singulares de la propiedad o la vulneración de derechos patrimoniales.
D) En la misma línea resuelve el TS la impugnación que la recurrente hace del artículo 10.3 del Reglamento y de su Disposición Transitoria Primera, que son cuestionados por la Asociación desde la misma perspectiva expropiatoria.
En relación con la Disposición Transitoria el TS simplemente recuerda que es idéntica a la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Ruido. Por lo que hace al artículo 10.3 indica que en el apartado 1 del mismo artículo se dispone que “Cuando se delimite una zona de servidumbre acústica en un área urbanizada existente, se elaborará simultáneamente el correspondiente plan de acción en materia de contaminación acústica” y que dentro del citado Plan de Acción, “se contendrán las medidas correctoras que deban aplicarse a los emisores acústicos vinculados al funcionamiento de la infraestructura, atendiendo a su grado de participación en el estado de la situación, y a las vías de propagación”. En dicho marco se entienden, pues, “las medidas que resulten económicamente proporcionadas”; pero lo que no puede pretenderse es que todo tipo de actuación lleve consigo la necesidad expropiatoria.
E) Además, la Asociación impugnaba otros aspectos tales como:
a) El artículo 8 el Reglamento, que regula la aplicación de los criterios técnicos para la aprobación de los mapas de ruido de infraestructuras de las zonas de servidumbre acústica, por entenderse que no se tienen en cuenta los Índices de ruido Lmax, que son los que mejor reflejan el impacto acústico del ruido provocado por las infraestructuras.
b) La Tabla A.1, del Anexo III del Reglamento, en la que se establecen los “Valores límite de inmisión de ruido aplicables a nuevas infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias”. La recurrente se refiere, en concreto, a los establecidos para el Tipo de Área Acústica a), referida a “Sectores del territorio con predomino de uso residencial”, considerando los valores establecidos (60 Ld, 60 Le y 50 Ln) como excesivamente altos desde la perspectiva de la vulneración de los derechos fundamentales previstos en el artículo 18.1 y 2 de la CE.
c) La Tabla A.2 del Anexo III del Reglamento, que establece, para las cinco Áreas Acústicas que contiene los “Valores límite de inmisión máximos de ruido aplicables a infraestructuras ferroviarias y aeroportuarias”, impugnación que hace desde la perspectiva constitucional del derecho a la intimidad domiciliaria y al libre desarrollo de la personalidad (artículo 18.1 y 2 de la Constitución Española). Pone de manifiesto que los valores límite de inmisión máximos de ruido aplicables a las infraestructuras aeroportuarias permitidos por el Reglamento en la citada Tabla, amparan inmisiones cuyo nivel ya ha sido declarado constitutivo de vulneración del artículo 18.1 de la CE. A tal efecto se citan diversas SSTS -entre las que se destaca la STS de 13 de octubre de 2008- en la que, según se expresa se consideran vulnerados los derechos expresados por el ruido producido por el sobrevuelo de aviones que producían valores máximos de 78 decibelios por la tarde y 77 por la mañana.
Al respecto de cuestiones como estas el TS resuelve que desde la perspectiva reglamentaria que conoce no puede enjuiciarlas a fondo dado que la recurrente no propone parámetros comparativos que demuestren la ilegalidad válidos, sino argumentos carentes de concreción. Alude, en algún caso, a lo que considera entiende “toda la literatura científica”, pero no invoca la vulneración de un precepto legal concreto, olvidando que, para lo que estamos constitucionalmente habilitados, de forma expresa (artículo 106.1 de la Constitución Española), es para comprobar el ejercicio de la potestad reglamentaria, pero desde la perspectiva de su legalidad, sin que en la demanda se ofrezca referencia alguna de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, o de la Directiva 2002/49 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental, que pudiera servir de término comparativo para el juicio de legalidad que se nos pide. En otros casos, no ofrece datos concretos que sirvan para demostrar una vulneración normativa, las ilegalidades que aduce lo serán dependiendo del tiempo, momento, duración y lugar de la concreta producción del ruido. Lo que no puede el TS –y así lo dice en su pronunciamiento- es enfrentarse con el contenido “máximo” de una norma reglamentaria, genérica y aisladamente considerada. En suma, por no abordar adecuadamente la prueba requerida para su estimación.
