Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 4 de Febrero de 2019 (Sala de lo Contencioso Valencia. Sección 1, Ponente: Lucía Débora Padilla Ramos)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ, Investigador del Centro Internacional de Estudios en Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CV 595/2019 – ECLI: ES: TSJCV:2019:595
Temas Clave: Urbanismo; Residuos; Residuos Peligrosos; Planeamiento; Evaluación Ambiental; Plan General Ordenación Urbana; Plan Rector Uso y Gestión
Resumen:
Se interpone recurso contencioso administrativo por la Conselleria de Presidencia de la Generalitat Valenciana contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cox, de fecha 28 de abril de 2015, por el cual se aprueba definitivamente el Texto refundido de la modificación puntual 1/2013 del Plan General de Cox (dicha modificación impide la instalación de cualquier tipo de almacenamiento de residuos y también el tratamiento y eliminación tanto de residuos peligrosos como no peligrosos), estimándose por la Sala dicho recurso, declarándose nula dicha modificación por ser contraria a derecho.
Los argumentos expuestos por la parte recurrente que finalmente fueron admitidos por la Sala son los siguientes:
Se vulneran los siguientes artículos:
Artículo 4 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo que establece el respecto al ejercicio de las competencias por parte de otras administraciones públicas.
Se vulnera el artículo 12 apartado 4º de la Ley 22/2011 de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que establece la competencia de las comunidades autónomas en la elaboración de programas autonómicos de prevención de residuos, sin perjuicio de las competencias de las entidades locales.
Se vulneran los artículos 39, 40, 41 de la Ley 10/2000 de residuos de la Comunidad Valenciana, que establecen la vinculación a los distintos instrumentos de ordenación de las determinaciones contenidas en el plan integral de residuos.
Se vulnera el Decreto 81/2013, de 21 de junio, del Consell, de aprobación definitiva del plan integral de residuos de la Comunidad Valenciana que determina la jerarquía de fuerza vinculante de los planes de residuos.
La actuación del Ayuntamiento de Cox impide la ejecución del plan zonal 11, área de gestión 6, como consecuencia de que el municipio de Cox está incluido dentro del ámbito territorial de la orden de 15 de abril de 2015, por la que se aprueba el plan zonal de residuos de la zona XVII, actualmente denominado plan zonal 11, área de gestión 6. El Plan zonal establece en su apartado 1.2 un análisis territorial para la selección de las zonas aptas para la implantación de infraestructuras de valorización y eliminación, buscando suelos geológicamente aptos. El apartado 1.2.9 establece las zonas aptas orientativas para la ubicación de las instalaciones de valorización y eliminación de residuos. Así, los municipios que se encuentran integrados en el plan zonal de la zona 16 podrán agruparse en un consorcio de mancomunidades para la ejecución del plan zonal de conformidad la ley de residuos de la comunidad Valenciana. El municipio de Cox forma parte del consorcio a 6 y la aprobación de la modificación puntual del Plan General de Cox impide la instalación de cualquier tipo de almacenamiento de residuos y también el tratamiento y eliminación tanto de residuos peligrosos como no peligrosos.
Se alega que el municipio de Cox no es competente para la aprobación de dicha modificación y tampoco se realizó evaluación ambiental requerida por la ley 9/2006.
Destacamos los siguientes extractos:
(…) “En cuanto al incumplimiento del artículo 4 de la ley 30/92, alega que por el Ayuntamiento de Cox se viene prestando servicio obligatorio de recogida, transporte y tratamiento de residuos generados en el término municipal. Se afirma que el Ayuntamiento no ha incumplido ninguna normativa urbanística medioambiental teniendo en cuenta que la modificación puntual es anterior al Decreto 81/2013, y que el Decreto carece de disposiciones transitorias, habiendo sido el mismo objeto de impugnación.
En cuanto a la alegación de que el Ayuntamiento de Cox impide la ejecución del plan zonal 11 , área de gestión seis , alega, que el PIRCV es anterior a la modificación puntual operada por el Ayuntamiento de Cox, y que el PGOMU ya determinaba la ineptitud geológica del municipio para albergar infraestructuras de residuos. Considera que la mayor parte del municipio está plantado y las instalaciones de actividades contaminantes podrían contaminar las aguas subterráneas y arruinar las producciones agrícolas. La modificación puntual no excluye de manera total este tipo de instalaciones sólo en suelo residencial industrial con la salvedad de los polígonos industriales. Hace referencia a las incidencias producidas en el plan zonal 11, área 6, que han sido objeto de diferentes recursos.
En cuanto a la competencia del Ayuntamiento de Cox para la aprobación puntual realizada, tal afirmación hecha de contrario, carece de respaldo legal o reglamentario”.
(…) “En relación a la cuestión de fondo, y habiéndose planteado por la Sala de conformidad a lo establecido en el artículo 33 apartado 2º de la LJCA, la necesidad de instrumento de evaluación ambiental, debe entenderse aplicable la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, aplicable ratio temporis, y que establece en su artículo 3, relativo al ámbito de aplicación que: ” 1. Serán objeto de evaluación ambiental , de acuerdo con esta ley, los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que cumplan los dos requisitos siguientes:
a) Que se elaboren o aprueben por una Administración pública.
b) Que su elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma.
2. Se entenderá que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente aquellos planes y programas que tengan cabida en alguna de las siguientes categorías:
a) “Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del dominio público marítimo terrestre, telecomunicaciones, turismo, ordenación del territorio urbano y rural, o del uso del suelo.
b) Los que requieran una evaluación conforme a la normativa reguladora de la Red Ecológica Europea Natura 2000, regulada en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y la fauna silvestres”.
(…) “3. En los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente:
a) Los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial.
b) Las modificaciones menores de planes y programas.
c) Los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a).
4. Esta ley no será de aplicación a los siguientes planes y programas:
a) Los que tengan como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia.
b) Los de tipo financiero o presupuestario”.
Pues bien, del anterior precepto se deduce que con carácter general serán objeto de evaluación ambiental los planes y programas y las modificaciones de estos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, especificando el propio precepto que debe entenderse por efectos significativos sobre el medio ambiente, tanto en el apartado segundo como en el apartado tercero. Así, se establece que debe entenderse por efectos significativos sobre el medio ambiente:
En el apartado segundo a determinados supuestos en los que siempre se partirá de la consideración de que los planes y programas y sus modificaciones tendrán efectos significativos sobre el medio ambiente, en el apartado tercero a determinados supuestos en los que los planes y programas podrán tener efectos significativos sobre el medio ambiente.
La diferencia por tanto entre el apartado segundo y el apartado tercero es que mientras en este último apartado deberá valorarse si concurren los requisitos exigidos legalmente, los planes o programas a los que hace referencia el apartado segundo se considerará, en todo caso, que producen efectos significativos sobre el medio ambiente. Pues bien, tratándose en el presente supuesto de la modificación puntual de un Plan General para tratamiento de residuos , no cabe duda que debemos entender inserta dicha modificación en los supuestos previstos en el apartado segundo ” Los que establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental en las siguientes materias: agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca, energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos”.
(…) “Está interpretación realizada del citado artículo ya ha sido establecida de manera reiterada por la jurisprudencia. STS de 9 de Junio de 2012, Rec 3946/2012 “Lo que se deduce del apartado a) del artículo 3.2 de la tan citada Ley 9/2006, de 28 de abril , es que cuando el plan o programa y sus modificaciones sean marco para futuras autorizaciones de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental se ha de entender necesariamente que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente cuando afecten a las materias que el precepto enumera, entre ellas, ciertamente, las telecomunicaciones, la ordenación del territorio o el uso del suelo. No obstante, en los demás casos no quedan excluidos los planes, programas o sus modificaciones de una evaluación ambiental, sino que para éstos es aplicable lo establecido en el artículo 3.3 de la misma Ley 9/2006, de 28 de abril , según el cual “en los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asimismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente: a) Los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial. b) Las modificaciones menores de planes y programas. c) Los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a)”. (Fundamento Jurídico 4º)”.
Comentario del Autor:
La gestión de residuos en aquellas regiones donde se ha experimentado un importante crecimiento poblacional durante los últimos años, como sucede en la Vega Baja del Segura (Alicante), no deja de ser noticia y objeto de polémica por la confrontación entre administraciones. En este caso concreto nos encontramos con una administración, el Ayuntamiento de Cox (Alicante) que trata de imposibilitar la futura implantación de plantas para el tratamiento de residuos urbanos en su término municipal y para ello realiza determinadas actuaciones urbanísticas a través de modificaciones puntuales de su PGOU dirigidas a evitar esas posibles instalaciones (ciertamente ha existido una importante oposición vecinal a la implantación de esas plantas de tratamiento).
Ante lo expuesto, nuevamente la Sala no ha tenido dudas a la hora de dictar ilegalidad de esa modificación por ser contraria a la normativa mencionada de modificar el planteamiento urbanístico contradiciendo unos planes de rango superior y jerarquía normativa, y que son vinculantes.
La solución ante este tipo de conflictos pasa fundamentalmente por dos cuestiones. Por un lado, la implantación de la tecnología más avanzada al tratamiento de estos residuos de manera que no generen ningún tipo de malestar en la ciudadanía, y por otro lado, la solución para el tratamiento de un conflicto de manera organizada debe pasar por la participación ciudadana más allá de los tramites del procedimiento administrativo, debe versar por la transmisión de información mediante reuniones con la ciudadanía o sus representantes, de esta manera permitiría clarificar percepciones acerca de las consecuencias reales de este tipo de instalaciones.
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