Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de once de febrero de 2020 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, Ponente: María Desamparados Iruela Jimenez)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: ROJ. STSJ CV 36/2021 – ECLI:ES:TSJCV:2021:36
Palabras clave: Plan Acción Territorial Infraestructura Verde. Litoral. Playas.
Resumen:
Sentencia de gran trascendencia para el futuro del escaso litoral que queda en la Comunidad Valenciana, en esta ocasión, la recurrente, Torreviñas S.L.U., interpuso recurso contencioso-administrativo frente al Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana, y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (DOGV nº 8293, de 11 de mayo de 2018).
Este plan, denominado PATIVEL, tiene como objetivo: “definir y ordenar la infraestructura verde supramunicipal del litoral, protegiendo sus valores ambientales, territoriales, paisajísticos, culturales, educativos y de protección frente a riesgos naturales e inducidos y del cambio climático; garantizar la conectividad ecológica y funcional entre los espacios del litoral y los del interior, y evitar la fragmentación de la infraestructura verde; potenciar el mantenimiento de los espacios libres en la franja litoral, evitando la consolidación de continuos edificados y de barreras urbanas que afecte a los espacios litorales de interés; garantizar la efectividad de la protección de las servidumbres del dominio público marítimo-terrestre; armonizar el régimen jurídico de los suelos del espacio litoral; mejorar la calidad y funcionalidad de los espacios del litoral ya urbanizados y, en particular, de una oferta turística de calidad; y facultar la accesibilidad y la movilidad peatonal y ciclista en el litoral y en sus conexiones con el interior del territorio”.
Este plan, en su capítulo primero establece un ámbito de aplicación que regula el suelo en situación básica de suelo rural, dividido en tres franjas de suelo, con una mayor permisividad de usos a medida que se alejen de la ribera del mar, franjas que son, con carácter general, las delimitadas por los 500, 1.000 y 2.000 metros medidos en proyección horizontal desde el límite inferior de la ribera del mar.
En su segundo capítulo, define las categorías de suelos del litoral. Los suelos ya regulados por instrumentos de ordenación y gestión ambientales se regirán por los mismos, sin perjuicio de lo cual deberán mantener su estado rural en aquellos supuestos de coincidencia con los regulados en el PATIVEL. En cuanto a los suelos del ámbito del plan regulados por otros instrumentos de ordenación territorial, se garantiza la prevalencia del primero en los suelos denominados suelos no urbanizables de protección del litoral. Los suelos regulados con mayor detalle son los ya mencionados suelos no urbanizables de protección del litoral y los no urbanizables de refuerzo del litoral: los primeros, situados con carácter general en los primeros 500 metros desde el límite interior de la ribera del mar medidos en proyección horizontal tierra adentro; y los segundos, situados entre los 500 y 1.000 metros, son los que refuerzan a los suelos no urbanizables de protección del litoral dotándoles de continuidad física y funcional. Por último, el Decreto regula los suelos denominados corredores ecológicos y funcionales, a concretar por la planificación municipal, en los que solo se podrá autorizar aquellas actuaciones que no supongan un menoscabo para esa función conectora del territorio. El tercero de los capítulos regula el resto de suelos llamados comunes del litoral, el cuarto trata de garantizar la conectividad de la infraestructura verde y la calificación de zonas verdes localizadas cerca del mar, y el quinto sobre el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana y el sexto la Vía del Litoral.
En el recurso, los motivos empleados para cuestionar su validez, casi todos de naturaleza formal, y que finalmente fueron exitosos se resumen en los siguientes.
Fundamentalmente, por infracción del art. 53 de LOTUP, “al no haberse notificado a los interesados en el expediente el sometimiento a información pública de la segunda versión preliminar del plan, y no haber sido sometida esa segunda versión a información pública y consultas por un plazo de 45 días, sino únicamente de 20 días; no haber resuelto la Administración las alegaciones presentadas por los interesados; omisión de la obligación de incorporar en la tramitación del plan la preceptiva memoria económica, en la que se consideren las posibles indemnizaciones y coste de las expropiaciones; omisión de los preceptivos informes en materia de género, infancia y adolescencia, y familia; y no haber sometido el plan a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica, habiéndose omitido la evaluación de las distintas alternativas posibles”.
La Generalitat se opone y en su contestación manifiesta que, la tramitación del PATIVEL se ha llevado a cabo conforme a las determinaciones de la LOTUP; otro motivo es que el citado plan de acción territorial “no es un instrumento que ordene actuaciones de transformación urbanística, ni es un plan transformador de la realidad física del territorio, por lo que no necesita memoria de sostenibilidad económica a tenor del art. 22.4 del RDL 7/2015”; sí consta en el expediente informe en materia de género, infancia y adolescencia, y familia, y que se recoge un análisis de alternativas tras realizar un estudio de la situación de partida desde el punto de vista ambiental y territorial.
En el primer motivo de impugnación, la actora, según ha sido apuntado, alega el PATIVEL no se sometió a información pública y consultas por un plazo de 45 días, sino sólo de 20 días. Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo se han manifestado en la importancia de ese proceso de participación, siendo esencial por la incidencia en la vida de los ciudadanos.
Posteriormente, al haberse producido cambios en la versión preliminar del plan a resultas de las alegaciones presentadas en dicha fase de consultas y participación, se dictó resolución de conformidad con el art. 53.5 de la LOTUP sometiendo de nuevo a consultas, participación e información pública durante un periodo de veinte días hábiles. Manifiesta la Administración que se garantizó en todo momento de forma efectiva la participación en base a la doctrina del TC y conforme a lo establecido en el art. 53 de la LOTUP.
Para la Sala, aunque la mercantil no hubiera tenido conocimiento del nuevo proceso de participación pública, esta circunstancia sería una circunstancia formal que no provocaría la anulación de la disposición general objeto de discusión, por lo que finalmente es desestimado.
Otra de las alegaciones es que la Administración no resolvió ni notificó las alegaciones presentadas en las dos fases de información pública a que sometió el expediente, omisión que, añade aquélla, le generó indefensión.
Manifiesta la Sala que los argumentos esgrimidos para justificar esta pretensión no resultan de aplicación al presente caso, por cuanto en el expediente del PATIVEL la Administración sí resolvió las alegaciones formuladas por los interesados en los dos trámites de información pública que practicó. Por todo lo que la alegación impugnatoria examinada ha de ser rechazada.
Otro de los argumentos fue que la administración no llegó a incorporar en la tramitación del PATIVEL la preceptiva memoria económica, donde se recogen las posibles expropiaciones y coste de indemnizaciones, lo cual consideran que invalida el plan. La contestación de la Administración es que no es necesario en el presente supuesto la existencia de una memoria de sostenibilidad económica.
En el caso que nos ocupa, no existe en el expediente administrativo un estudio económico-financiero que refleje los costes de implementación del PATIVEL y la repercusión económica que comporta para las propiedades afectadas y para los municipios que deberán desarrollarlo, ni que prevea tampoco las posibles responsabilidades patrimoniales que para la administración autonómica puede conllevar la desclasificación, de suelo que lleva a cabo.
Para la Sala, el documento que consta en el expediente, no tiene el contenido exigido por la jurisprudencia expuesta en la antecitada STS, 3ª, Sección 5ª, de 14 de febrero de 2020 para ser considerado estudio económico-financiero: prever el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma y demostrar la viabilidad económica de la intervención de la ordenación en un ámbito concreto; y también, como señala la STS, 3ª, Sección 5ª, de 30 de diciembre de 2009 -recurso de casación número 4757/2005-, debe contener “las bases de carácter económico sobre las indemnizaciones que la ejecución del Plan exige”, previsión esencial en el caso del PATIVEL, ya que, como expresamente se indica en el mismo, se trata de un plan de acción territorial que reclasifica suelo.
Por los motivos expuestos, se determina la declaración de nulidad del PATIVEL por no contener un estudio económico-financiero, preceptivo según la jurisprudencia transcrita.
Alega también la actora la omisión en el expediente del PATIVEL de los preceptivos informes en materia de género, familia e infancia.
A pesar de la existencia en el expediente de un informe emitido por el Director General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje donde manifiesta la no incidencia del PATIVEL sobre las familias numerosas ni de perspectiva de género, sin embargo, conforme a la normativa autonómica, exigible en la tramitación del PATIVEL la emisión de un informe de evaluación de impacto por razón de género no consta en el expediente la emisión de un informe de esa naturaleza.
El informe aludido no puede considerarse al no tener las características mínimas exigibles en la norma. Por lo que la omisión de tales informes comporta la nulidad del Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana.
Otro importante motivo de impugnación es que el Plan no se ha sometido a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica, habiéndose omitido la evaluación de las distintas alternativas posibles.
La actora alega que es motivo de invalidez del PATIVEL no haber realizado estudio de alternativas como prevé la Directiva 2011/42/CE y la Ley 21/2013.
La Generalitat alega que se plantearon tres alternativas:
i. no elaborar el PATIVEL.
ii. la conservación activa de todos los suelos en estado rural de la franja litoral poseedores de valores independientemente de su situación jurídica.
iii. la conservación activa de los suelos con mayores valores en estado rural y desde una perspectiva supramunicipal.
La principal dificultad para realizar la selección de alternativas se centra en la valoración de los posibles costes por responsabilidad patrimonial de la administración provocados por las distintas alternativas.
La alternativa escogida es la que minimiza los posibles costes para la Administración por responsabilidades patrimoniales protegiendo más de 4.500 hectáreas con grandes valores ambientales, territoriales, paisajísticos, etc.
Con respecto a las modificaciones introducidas en la versión del PATIVEL sometida al segundo proceso de participación pública, cabe realizar las siguientes consideraciones:
No ha habido cambios significativos en las características medioambientales de las zonas que pudieran verse afectadas significativamente por la aplicación del PATIVEL.
Al no haber diferencias significativas en la metodología empleada para la selección de las alternativas en las dos versiones del PATIVEL formuladas hasta la fecha, no es necesario modificar la descripción del proceso de selección de alternativas realizada en el EATE ya sometido a participación pública. En este sentido, y como ya se ha apuntado, la alternativa escogida en la nueva versión, al igual que en la primera, es la que minimiza los posibles costes para la Administración por responsabilidades patrimoniales protegiendo más de 4.500 hectáreas con grandes valores ambientales, territoriales.
Sin embargo, este motivo si es estimado, por lo siguiente:
“1. Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística están sometidos a evaluación ambiental de conformidad con lo previsto en la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y en este artículo, sin perjuicio de la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que se requieran para su ejecución, en su caso. 2. El informe de sostenibilidad ambiental de los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación”.
En el PATIVEL, el análisis de las alternativas se basa, principalmente, en criterios económicos. No se produce un análisis profundo y con rigor desde el punto de vista ambiental de las distintas propuestas o alternativas presentadas, y así, descartada la primera opción (no actuación), a la hora de elegir entre las siguientes se opta por elegir la tercera atendiendo a los posibles costes económicos.
En efecto, no se analizan las consecuencias que el PATIVEL puede tener para con la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, y demás factores mencionados.
El motivo, en consecuencia, debe ser acogido.
Para finalizar, tras el análisis realizado, la Sala, a tenor de los arts. 47.2 de la Ley 39/2015 y 71.1.a) de la Ley 29/1998, declara la nulidad de pleno derecho del Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, tanto en lo relativo a la aprobación del Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana, como en lo que se refiere al Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana, que, según el art. 1 del decreto, forma parte del mismo plan.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) bajo el denominado principio de conservación activa: suelos que ya cuentan con protección ambiental; suelos regulados por otros instrumentos de ordenación territorial; suelos no urbanizables de protección del litoral; suelos de refuerzo del litoral; y corredores ecológicos y funcionales. Suelos todos ellos en situación básica de suelo rural, sin programa de actuación integrada aprobado o, en caso de tenerlo, que hayan transcurrido los plazos determinados para su ejecución sin que ello sea imputable a las administraciones públicas.”
“(…)Para la resolución de la cuestión suscitada ha de partirse del art. 5.e) del RDL 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, a tenor del cual todos los ciudadanos tienen derecho a “Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate”.”
“(…) En el caso de autos, iniciada la tramitación del PATIVEL, se sometió a consultas, participación e información pública su versión preliminar mediante resolución de la Consellera de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio de 28 de octubre de 2016, así como la documentación ambiental pertinente y el estudio de paisaje, entre otra documentación. El plazo de consultas y participación concedido fue posteriormente ampliado mediante resolución de esa Consellera de 22 de diciembre de 2016.”
“(…) en el tercer motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia no haber observado la normativa básica estatal que exige, para la aprobación de los planes, la incorporación de un estudio económico financiero, conforme a lo establecido en el artículo 37.5 del Reglamento de Planea- miento , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, para después, en el motivo quinto, abundar en la doctrina jurisprudencial relativa a tal exigencia recogida en las sentencias que se citan y transcriben de esta Sala y Sección de fechas 17 de septiembre de 2010 y 19 de octubre de 2011, exigencia que no está excluida ni negada por la Ley Urbanística Valenciana, citada por la Sala de instancia, ni por el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por Decreto del Consejo de la Generalidad Valenciana 67/2006, de 19 de mayo. Efectivamente, la Sala sentenciadora entiende que, al no venir expresamente exigido el estudio económico financiero por el artículo 64 de la Ley Urbanística Valenciana, dicho documento no es necesario para la elaboración y aprobación de un Plan General en la Comunidad Autónoma Valenciana.”
“(…) el citado documento afirma que del carácter exclusiva- mente normativo de las determinaciones del PATIVEL se deriva que no pro- ponga ninguna actuación que genere un coste económico, ni su implantación y gestión necesite la creación de estructuras administrativas nuevas que supongan una repercusión económica nueva en los presupuestos de la Generalitat Valenciana, a pesar de lo cual el redactor del documento entra a analizar las distintas categorías de suelo que contempla el PATIVEL y concluye que, puesto que ese plan siempre actúa sobre suelos en situación básica de suelo rural, su aprobación no genera ningún tipo de responsabilidad patrimonial administrativa.”
“(…) Como razona la antecitada STS de 14 de febrero de 2020, [“es lo cierto que la jurisprudencia constante de este Tribunal ha venido considerando que la omisión de informes como el que ahora nos ocupa, comporta dicho vicio (nulidad radical del plan), en la medida que, a la vista de la omisión de la información que dicho informe o memoria hubiera facilitado, las opciones discrecionales del planificador podrían haber sido diferentes o, en todo caso, esa omisión permite constatar que se han excluidos datos de hecho relevantes para las determinaciones del planeamiento, dejando sin suficiente justificación y motivación las opciones acogidas en una decisión, siempre discrecional pero excluidas de la arbitrariedad cuando no encuentran suficiente motivación o se omite dicha motivación”]. De conformidad con todo lo dicho, la alegación formulada por la demandante ha de ser estimada.”
“(…) También en este particular la Sala se aparta de la conclusión obtenida en las sentencias sobre el Plan de Acción Territorial de Ordenación y Dinamización de la Huerta de Valencia, puesto que en aquellas sentencias el Tribunal consideró que la omisión inicial de los aludidos informes había sido subsanada pola Administración en un momento cronológicamente posterior, lo que no sucede en el caso del PATIVEL.
“(…) La Generalitat alega que se plantearon tres alternativas:
i. no elaborar el PATIVEL.
ii. la conservación activa de todos los suelos en estado rural de la franja litoral poseedores de valores independientemente de su situación jurídica.
iii. la conservación activa de los suelos con mayores valores en estado rural y desde una perspectiva supramunicipal.”
Comentario del Autor:
En la sentencia, la empresa recurrente alegó cuestiones de naturaleza formal relacionadas con el sometimiento a consulta del expediente, considera que no existe en el expediente administrativo estudio económico que refleje los costes de su implementación ni la repercusión que supone para las propiedades afectadas como exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Para el Tribunal, el Pativel no contiene un análisis técnico riguroso sobre la base de los aspectos medioambientales, paisajísticos o territoriales, concluye que no se analizan las consecuencias que “puede tener para con la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad” y el resto de factores.
Además, los magistrados señalan que el proyecto incumple la Ley para la Igualdad entre Mujeres y Hombres al no incluir un informe de evaluación del impacto por razón de género, como resultado exigir en todos los proyectos normativos, incluidos los instrumentos de ordenación urbanística.
En nuestra opinión, la promoción urbanística ha significado y significa una pieza esencial en la economía de gran parte del país y especialmente del litoral mediterráneo, pero en infinidad de espacios no se ha realizado desde la planificación o la racionalidad, todo lo contrario, han sido principalmente otros los criterios que se han empleado muy alejados de los principios de la sostenibilidad ambiental o de adaptación de los territorios al cambio climático. Como han manifestado muchos expertos, sin entender esta situación no tendremos futuro como sociedad madura ni como sociedad moderna, lo cual demuestra una falta de cultura territorial en nuestra sociedad.
El PATIVEL ha sido reconocido por especialistas de España y Europa como un excelente plan de ordenación del territorio para el desarrollo sostenible de la franja litoral, por los criterios realistas escogidos para la selección de las zonas a proteger.
El Propio Plan colmaba todas estas exigencias ambientales que paradójicamente ha sido los motivos que ha empleado la Sala para anular el Plan, y respecto a el argumento de falta de informe económico con los requisitos del Tribunal Supremo, tampoco consideramos que sea motivo suficiente pues por esa misma regla se podría plantear la ecuación a la inversa y dictar una inmediata moratoria a todos los planes generales de ordenación urbana existentes en la actualidad.
Si en estos momentos no entendemos que el territorio ya no puede ser el espacio donde todo es posible y no un mero objeto económico, si no entendemos que desde Directivas Europas se nos fijaron, hace ya años, unos principios de sostenibilidad territorial en los procesos de planificación, difícilmente podamos entender la necesidad de un Plan como el que se acaba de anular. Es necesario abundar en la pedagogía y divulgación de la necesidad de, llegados a este momento, cambiar el paradigma del crecimiento urbanístico, por aquel que este respaldado por la ciencia y el estudio de los especialistas en el sector y no por cuestiones meramente económicas.
