Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2010 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5, Ponente: D. Eduardo Calvo Rojas).
Autora de la nota: Celia Gonzalo Miguel, Investigadora del Centro de Formación CIEDA – CIEMAT
Fuente: CENDOJ. ID: 28079130052010100129.
Temas Clave: clasificación del suelo; potestad reglada vs. potestad discrecional; suelo no urbanizable; preservación del valor ambiental, natural, paisajístico y ecológico del suelo.
Resumen:
La sentencia examina los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de las Navas del Marqués, la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la entidad Residencial Aguas Nuevas S.L., contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 29 de septiembre de 2006, en la que se estimó en parte, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Everardo, contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Ávila de 30 de abril de 2003, que aprobaba definitivamente la Revisión de las Normas Urbanísticas Municipales de Las Navas del Marqués (Ávila), y contra la Orden de la Consejería de Fomento de fecha de 23 de octubre de 2003, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el referido acuerdo.
En concreto, el debate en casación se centra en el análisis del pronunciamiento de la referida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, por el que se anula la clasificación de los terrenos incluidos en el Sector SUZD-4 “Ciudad del Golf”, como suelo urbanizable delimitado.
El sector «Ciudad del Golf» puede ser descrito, como una superficie de aproximadamente 210 hectáreas, con un importante valor ambiental, natural, paisajístico y ecológico suficientemente acreditado, que desde el punto de vista de su protección, se encuentra incluido dentro de los límites territoriales de la ZEPA denominada «Encinares de los Ríos Alberche y Cofio» (propuesta como LIC), dentro de la Zona de Importancia declarada para la cigüeña negra, colindante con el monte de utilidad pública «El Alijar» incluido dentro del Área Crítica de la Cigüeña Negra, y atravesado por hasta cuatro vías pecuarias.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, consideró que la clasificación del sector no respetaba los criterios reglados de clasificación del suelo rústico y tampoco las categorías de suelo previstas en los artículos 15 y 16 de la Ley 5/1999, de 8 de abril de Urbanismo de Castilla y León por cuanto que «los acuerdos recurridos deciden clasificar dicho suelo como urbanizable, cuando en dichos terrenos concurren unos valores ambientales y naturales necesitados de protección, simple y llanamente porque tales valores concurren en dicho sector, y que por ello deben ser preservados de su urbanización, como así lo exige la limitada discrecionalidad administrativa que en dicho ámbito concede la normativa urbanística al Planificador».
Ya en casación, la Sala rechaza todos los motivos de índole procesal planteados tanto por las partes recurrentes como por la parte recurrida. La causa de inadmisibilidad planteada por la parte recurrida, fundamentada en que los motivos de casación se apoyan en la normativa básica estatal y no en los preceptos autonómicos cuya interpretación se está cuestionando, es rechazada, argumentando que la norma estatal es carácter básico, y por tanto, totalmente aplicable y relevante para la resolución de la controversia. También son rechazados todos los motivos, que al amparo del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son planteados por las partes recurrentes relativos al abuso o exceso de jurisdicción (FJ 2º), falta de motivación (FJ 3º) e incongruencia omisiva (FJ 4º).
Desestimadas las cuestiones de índole procesal, el fondo del asunto, se centra en dilucidar si la clasificación de los terrenos como «suelo urbanizable delimitado» es conforme o no a derecho, y en particular, el ámbito de discrecionalidad de que dispone la Administración a la hora de clasificar un terreno como suelo urbanizable o no urbanizable, (distinguiendo a su vez, según se trate de suelo no urbanizable común o de suelo no urbanizable merecedor de alguna protección especial), al amparo de lo que dispone el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril de Suelo (aplicable al supuesto de hecho, por razones temporales).
Según expone la sentencia, y apoyada en jurisprudencia consolidada, el artículo 9.2 de la Ley 6/1998 (en cualquiera de sus redacciones), otorga a la Administración autora del planeamiento un margen de discrecionalidad para clasificar el terreno como suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador, sin perjuicio de que quede siempre sujeto a un control jurisdiccional. Ahora bien, ese margen de discrecionalidad, se convierte en una decisión reglada, cuando concurran circunstancias o estén presentes valores que hacen procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable. Circunstancias y valores que se dan, tanto en los terrenos sujetos a algún régimen de especial protección (párrafo 1 del artículo 9), como en aquellos terrenos en los que se constate realmente que concurren valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos o culturales (párrafo 2 del artículo 9). Esas previsiones de la normativa básica estatal, son desarrolladas en los mismos términos por los artículos 15 y 16 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León. En virtud de estos fundamentos jurídicos, es rechazado el argumento que aduce la parte actora, según la cual, la decisión reglada de la Administración, sólo puede aplicarse al párrafo 1 del artículo 9, esto es, a terrenos sujetos a algún régimen de protección especial, mientras que en los demás casos, y por tanto los supuestos del párrafo 2 del artículo 9, corresponde a la discrecionalidad de los autores del planeamiento la decisión de asignarles la clasificación de suelo urbanizable o la de suelo no urbanizable.
Finalmente, destacar que tal y como expone la Sala, del hecho de que un determinado terreno esté incluido dentro de una zona ZEPA, no deriva necesariamente, la clasificación de éste como suelo no urbanizable, sino que esa clasificación puede emplearse como un dato demostrativo que manifieste la presencia de valores naturales, ecológicos, ambientales y paisajísticos en el terreno.
Destacamos los siguientes extractos:
– « En el esquema de la normativa básica estatal, interpretada por la jurisprudencia (…), no hay duda de que la clasificación del terreno como suelo urbanizable tiene carácter reglado cuando concurran las circunstancias a que se refiere el artículo 9.1º de la Ley 6/1998 (es decir, cuando se trate de terrenos “que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambiéntales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público”). Pero, aún no concurriendo esa sujeción formal a un régimen de especial protección, también es procedente la consideración de los terrenos como suelo no urbanizable cuando tal clasificación sea necesaria para salvaguardar aquellos valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales a los que alude el artículo 9.1 (artículo 9.2º de la Ley 6/1998, primer inciso). En este segundo caso la consideración de suelo no urbanizable no será una consecuencia directa y automática derivada del hecho de estar sujeto el terreno a algún régimen especial de protección – supuesto del artículo 9.1º – sino que requerirá una ponderación de los valores y circunstancias concurrentes, lo que inevitablemente comporta un cierto margen de apreciación; pero la clasificación como suelo no urbanizable no es aquí discrecional sino reglada, de modo que, si se constata que concurren tales valores, será preceptivo asignar al terreno tal clasificación ».
