Sentencia del Tribunal Constitucional: Ley de Presupuesto y Sistema de Evaluación Ambiental
“Requerimiento de Inconstitucionalidad presentado por un Grupo de H. Diputados que representan más de la Cuarta Parte de los Miembros en Ejercicio Respecto de las Modificaciones introducidas por el Senado al Capítulo 06, Programa 01, Subtítulo 33, Ítem 02, Asignación 005, Partida 13 del Ministerio de Agricultura, que incorpora una nueva glosa al proyecto de ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2020, correspondiente al boletín N° 12.953-05” (Rol N° 7896-2019- CPT de fecha 26 de diciembre de 2019)
Autor: Pilar Moraga Sariego[1], Profesora Asociada, Katia Spoerer Rodrik, ayudante Centro de Derecho Ambiental, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile
Fuente: Sentencia Tribunal Constitucional, Rol N° 7896-2019
Temas clave: Principio de no regresión; Escasez hídrica; Evaluación de impacto ambiental de proyectos; Derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación
Resumen
Con fecha 26 de diciembre de 2019, se dictó la sentencia en Rol N 7896-2019 del Tribunal Constitucional, la cual acogió parcialmente el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por 41 diputados de la República de Chile (más de una cuarta parte de los diputados en ejercicio; en adelante los “Diputados”), en relación a las modificaciones introducidas por el Senado, al Capítulo 06, Programa 01, Subtítulo 33, Ítem 02, Asignación 005, Partida 13 del Ministerio de Agricultura, que incorpora una nueva glosa al proyecto de ley de Presupuestos del sector público para el año 2020, correspondiente al boletín N° 12.953-05.
En efecto, el precepto incorporado indicaba que debido a la situación excepcional de escasez hídrica que enfrenta Chile, se permitiría la postulación a concursos de la Comisión Nacional de Riegos regulados por la Ley 18.450, así como la construcción, de embalses de un volumen superior a 50.000 metros cúbicos e inferiores a 300.000 metros cúbicos, sin importar la altura de su muro, sin que éstos deban ingresar al sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), establecido en la ley N° 19.300, que aprueba la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA), y sus reglamentos.
El requerimiento presentado por los Diputados se fundó en los siguientes argumentos: (i) que la glosa presupuestaria introducida por el Senado excede la idea matriz de la Ley de Presupuesto, atentando contra los artículos 67 y 69, inciso primero de la CPR; y (ii) la glosa impugnada atenta contra el 19 Ns 8 y 2 de la Constitución Política de la República (CPR), y los principios preventivo y de no regresión, ambos reconocidos en los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentran vigentes, los cuales son integrantes de la normativa ambiental chilena, ya que “avanza de manera contraria a la necesaria protección del medio ambiente, excluyendo del SEIA a un grupo de proyectos que claramente generan impactos ambientales que deben ser evaluados en el marco de dicho sistema”.
Así, el TC resolvió acoger parcialmente el requerimiento y declarar las inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones:
- “sin que estos deban ingresar al sistema de evaluación de impacto ambiental establecido en la Ley 19.300, que aprueba la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente y sus Reglamentos”.
- “Los proyectos que no postulen a los concursos de CNR, pero que sean de la misma naturaleza que los antes mencionados, tendrán las mismas exenciones.”
Lo anterior, por cuanto consideró que efectivamente la glosa impugnada atenta en contra de la idea matriz de la Ley de Presupuesto, ya que esta última es una ley de carácter especial y temporal, que tiene el objeto de aprobar el presupuesto de la nación y en este caso, la glosa impugnada apunta a eludir una exigencia contenida en una ley permanente (LBGMA), cuyo objetivo es proteger derechos constitucionales como el de vivir en un medio ambiente libre de contaminación consagrado en el 19 N8 de la CPR, entre otros.
El Tribunal Constitucional no se pronunció sobre los aspectos de fondo.
Destacamos los siguientes considerandos:
Considerandos:
Décimo quinto: Que, como se aprecia, no hay obstáculo para que en la ley anual de presupuestos se incluyan normas relativas a su ejecución o a la administración financiera del Estado, siempre que tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales de la misma, esto es, relacionadas con el cálculo de ingresos y la autorización de gastos, por tanto, no está permitido alejarse de estos asuntos y regular en ellas materias de ley permanente;
Décimo octavo: …Por consiguiente, la glosa presupuestaria- que constituiría una ley de carácter transitorio- ocasiona que a pesar de que el proyecto o actividad sea susceptible de causar impacto ambiental, éste se sustraiga del SEIA, sin ingresar una Declaración o Estudio de Impacto Ambiental (DIA o EIA), según corresponda y, modifique, por ende, la Ley 19.300, cuerpo normativo de carácter permanente;
Décimo noveno: …De esta forma, el legislador a través de la glosa presupuestaria y considerando la situación de crisis hídrica que enfrenta nuestro país, es que permite que los proyectos de embalses, con las características mencionadas anteriormente, y que postulen a la bonificación establecida en la Ley 18.450, eludan el sistema de evaluación de impacto ambiental, lo que más bien, pareciera corresponder a una ley permanente que a una glosa establecida en la Ley de Presupuestos;
Vigésimo: Que, el requerimiento denuncia la vulneración de principios fundamentales en la tramitación de la Ley de Presupuestos, por considerar que la glosa impugnada contiene aspectos que exceden al alcance de los gastos establecidos en la partida presupuestaria. Existiendo así una “intención positiva de eludir el SEIA, aparentemente por razones de eficiencia, escapando completamente la idea matriz de la Ley de Presupuesto” (fs 5).
Además, se estaría modificando leyes permanentes a través de una glosa presupuestaria, que no dice relación con los conceptos esenciales del proyecto de que trata, lo cual pugnaría con la Carta Fundamental. El requerimiento consigna que “habilitar la actuación de un legislador expedito, vulnerando derechamente la norma permanente a través de disposiciones de una ley temporalmente transitoria” (fs 13). De acuerdo a lo cual, existiría una infracción al artículo 69 constitucional;
Comentario de las autoras:
Les recurrentes reprochan al ejecutivo la vulneración de las normas constitucionales relativas al presupuesto (artículos 67 y 69), la vulneración del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y deber del estado de tutelar la preservación de la naturaleza (artículo 19 n°8) y el principio de igualdad (artículo 19 n°2).
La sentencia en comento pone en evidencia la manera en que el gobierno actual en Chile, entiende la manera de enfrentar una situación de emergencia hídrica, esto es, a través de la adopción de medidas tecnológicas (embalses), políticas públicas temporales (Ley de Presupuesto), incluso si para ello es necesario congelar la normativa ambiental relativa a la evaluación de impacto ambiental.
A juicio del Tribunal Constitucional la glosa incluida en la Ley de Presupuestos referida a la exclusión al sistema de evaluación de impacto ambiental de la Ley 19.300 que aprueba la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente y sus reglamentos es inconstitucional.
Al respecto el Tribunal subraya el deber del Estado de velar por el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y su deber de tutelar la preservación de la naturaleza, así como el rol de la Ley 19.300 que consagra al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, como un instrumento de gestión cuyo objetivo “es la prevención de problemas ambientales que puedan tener origen en la construcción, operación de proyectos o actividades que sean susceptibles de causar impacto ambiental”.
La glosa presupuestaria que se impugna tiene el efecto de disminuir el estándar establecido en la Ley 19.300 para el ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental al indicar que aquellos embalses de volumen de más de 50.000 y menor a 300.000 metros cúbicos, sin importar la altura de su muro, no requieren evaluación.
En este sentido el Tribunal Constitucional subraya las observaciones del Presidente de la República, que justifican la glosa presupuestaria impugnada, en razón de la sequía actual del País y la necesidad de adoptar medidas que permitan paliar la escasez hídrica “a través de la simplificación de las exigencias requeridas para postular a la obtención de financiamiento de carácter público”. Tal fenómeno se explicaría, según lo indica el Mensaje con el cual se inicia la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos, como consecuencia del cambio climático.
En tal contexto, el ejecutivo decide adoptar una medida que facilite la construcción de embalses en el país. Para ello, decide suprimir la exigencia de ingreso al sistema de evaluación de impacto ambiental de aquellos embalses de volumen mayor de 50.000 cúbicos y menor a 300.000 metros cúbicos, lo cual se justificaría como una medida temporal, de acuerdo a la vigencia limitada de la Ley de presupuesto.
Tal enfoque significa por una parte, desconocer el deber del Estado de Chile en materia ambiental, al pretender vulnerar el derecho de vivir en un medio ambiente libre de contaminación y omitir el deber del Estado de tutelar la preservación de la naturaleza (según lo sostiene el Tribunal Constitucional), a través de la elusión del sistema de evaluación de impacto ambiental de cierto tipo de proyectos de inversión privada, los cuales podrían además, contar con financiamiento de carácter público.
Por otra parte, la medida incorporada en la glosa presupuestaria impugnada, manifiesta la falta de comprensión del fenómeno del cambio climático y sus efectos.
Al respecto podemos mencionar que en el estado actual del conocimiento, solo el 25% de la sequía en Chile es atribuible al cambio climático (CR2, Informe a la Nación, Megasequía, 2015). A su vez la escasez hídrica se relaciona con la falta de disponibilidad de agua causada por razones naturales y antrópicas, pero también por la mala distribución existente como consecuencia del marco jurídico de la propiedad del agua en el país, a lo cual se suma un tratamiento de la escasez como situación excepcional y temporal.
Al contrario, la problemática hídrica en el país exige una mirada de largo plazo y respuestas de parte del Estado que no exacerben la desigualdad actualmente existente en materia de acceso al agua para consumo humano.
Así las cosas, es posible concluir que la medida propuesta por el ejecutivo (eliminación de una exigencia en materia ambiental para el fomento de la construcción de embalses), se trata de un excelente ejemplo de mala adaptación del sector agricultura, pues al definir una medida destinada a mejorar las condiciones de desarrollo de dicho sector, en un contexto de escasez hídrica, se pasa a vulnerar los derechos de las personas y con ello, a profundizar la situación de vulnerabilidad de la población.
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[1] Se agradece a los Centros Fondap N°1511019 y 1511009.
