Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya de 16 de febrero de 2017 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª, Ponente: Héctor García Morago)
Autora: Aitana De la Varga Pastor, Profesora de Derecho Administrativo de la Universitat Rovira i Virgili e investigadora del Centre d’Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Fuente: ROJ STSJ CAT 2/2017 – ECLI: ES:TSJCAT:2017:2
Temas Clave: urbanismo; plan director urbanístico; protección especial ambiental; equidistribución de beneficios y cargas
Resumen:
Esta Sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por varias personas que ostentan la condición de propietarios de terrenos afectados por el plan que impugnan. Se trata del “Pla director urbanístic per a la delimitació i ordenació del Centre Direccional de Cerdanyola, de Cerdanyola del Vallès” (en adelante, PDU), aprobado definitivamente mediante Resolución de 14 de mayo de 2014, del titular del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DOGC 6637-4.6.2014). Se solicita la declaración de nulidad de pleno derecho del PDU. El DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DTS); el INSTITUT CATALÀ DEL SÒL (INCASOL); y el CONSORCI URBANÍSTIC DEL CENTRE DIRECCIONAL DE CERDANYOLA DEL VALLÈS (CUCD) se oponen a la demanda y piden la inadminisibilidad del recurso, pero se rechaza esta última cuestión por haber sido subsanada.
Los motivos que alega la parte recurrente giran, en primer lugar, en torno a la no inclusión, en el ámbito del Plan, de parte de los terrenos afectos a sistemas generales de alcance metropolitano (clave 6c), de los que son propietarios los recurrentes y, en segundo lugar en torno a la eventual proyección suprasectorial o intersectorial del principio de justa distribución de beneficios y cargas.
Una vez analizados los motivos de impugnación el Tribunal entiende que la demanda no puede prosperar en el punto primero, pero, en cambio, sí en el segundo, por lo que estima el recurso contencioso-administrativo ordinario y declara nulo de pleno derecho el “Pla director urbanístic per a la delimitació i ordenació del Centre Direccional de Cerdanyola, de Cerdanyola del Vallès” (en adelante, PDU), haciendo extensiva tal declaración a la Resolución que lo aprobó definitivamente; a saber: la adoptada el 14 de mayo de 2014 por el titular del DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA (DOGC
6637-4.6.2014). También insta al DEPARTAMENT DE TERRITORI I SOSTENIBILITAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA a publicar en el DOGC -y a su costa- el presente veredicto, una vez firme, y en un plazo máximo de diez días. Además le impone las costas del proceso a partes iguales en tanto que se ha estimado de forma íntegra la demanda.
Destacamos los siguientes extractos:
“TERCERO: Sobre la no inclusión, en el ámbito del Plan, de parte de los terrenos afectos a sistemas generales de alcance metropolitano (clave 6c), de los que son propietarios los recurrentes (…)
C) Resolución adoptada por este Tribunal:
En este punto la demanda no podrá prosperar. Esencialmente por las siguientes razones:
1ª: Ciertamente, la STS 3ª5ª, de 20 de abril de 2011 (casación 2247/2007 ) fue fruto de un litigio promovido por mercantiles ajenas a la presentes litis , y por mor de la misma, el ámbito del Centro Direccional tuvo que ver reintegrados a su perímetro terrenos calificados por el PGMB con clave 6c). Terrenos que se habían visto inicialmente excluidos en la modificación puntual de dicho Plan general aprobada en 2002; pero ese mandato judicial se hizo extensivo solamente al suelo calificado con la citada clave 6c) situado al Sur del Centro Direccional y “hasta el límite del Parque de Collserola” (ver el FJ 16 de la Sentencia, así como el fallo de la misma). Ocurre, sin embargo, que el suelo propiedad de los ahora recurrentes forma parte del “Parque de Collserola”. O dicho de otro modo: se halla extramuros de los límites interiores del Centro Direccional, trazados por la reiterada Sentencia del Tribunal Supremo.
2ª: Parece razonable -y así se infiere de la misma Sentencia que acabamos de comentar- que por su parte Sur, el perímetro del Centro Direccional (llamado a ser, siquiera de facto , una nueva ciudad) se detuviera a las puertas de una zona protegida como lo es el “Parque de Collserola”.
3ª: La clave 6c) no es indicativa de una “clase” determinada de suelo. En eso también llevan razón las demandadas.
4ª: La pericial procesal practicada ha venido a demostrar que el suelo propiedad de los actores se halla sometido a un régimen de protección especial que trae causa de diversos instrumentos que confluyen sobre el mismo y que aparecen citados en la página 23 del correspondiente dictamen; entre ellos, la Red Natura 2000.
Parece lógico, pues, que esos terrenos deban quedar excluidos del tipo de desarrollo urbanístico que pretendía traer consigo el PDU y que, pese a no hallarse arbolados, sigan vinculados a las necesidades o servidumbres derivadas del entorno natural al que desde hace muchos años se encuentran vinculados.
5ª: Es verdad que en la página 9 de la Memoria del PDU se señala literalmente que el ámbito del PDU incluye terrenos “part dels quals están integrats en el Parc Natural de Collserola”. Pero la hipotética ausencia de una razón plausible en sede de “discrecionalidad” y de ius variandi habría que situarla precisamente en esa inclusión, y no en la no inclusión de las fincas propiedad de los demandantes. Demandantes que, además, no consta que hayan impugnado de forma directa o indirecta los instrumentos de ordenación en virtud de los cuales sus propiedades quedaron sometidas a un régimen de protección ambiental especialmente riguroso.” (F.J. 3).
“CUARTO: Sobre la eventual proyección suprasectorial o intersectorial del principio de justa distribución de beneficios y cargas (…)
C) Resolución adoptada por el Tribunal:
1. En este punto la demanda deberá prosperar.
En primer lugar, porque el hecho de que el principio de equidistribución encuentre su estadio de aplicación más riguroso y reglado en sede de Polígonos de actuación -aislados o pertenecientes al mismo Sector de planeamiento-, no quiere decir que, como tal principio, pueda quedar marginado de los estadios superiores de la ordenación urbanística.
Y en segundo lugar, porque en el supuesto de autos, habrá que ver que el verdadero Sector lo constituye o debiera constituirlo el espacio del Centro Direccional en su totalidad, habida cuenta que los dos Sectores (Parc de l’Alba i Can Costa) en los que subdivide el PDU su total superficie, en realidad vendrían a ser Polígonos o, en su caso, Subsectores al servicio de una actuación presidida por una lógica unitaria o de conjunto. Pero vayamos por partes.
Admitir que Sectores relativamente homogéneos puedan, libremente y sin más, contener grados de carga/beneficio absolutamente dispares, sería tanto como investir al planeamiento urbanístico de la condición de fuente legítima de desigualdad; y eso entraría en franca contradicción con lo dispuesto en el art. 14 CE .
A propósito de todo ello, podríamos traer a colación, entre otras, la STS 3ª5ª, de 23 de febrero de 2012 (casación 26/2008 ), que sobre la cuestión que ahora no ocupa puso de relieve las siguientes consideraciones:
“SEXTO .- (…) hemos de recordar que el principio de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento entre los afectados —como manifestación del derecho de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución —, ha sido configurado como principio general rector del urbanismo, de aplicación tanto en la redacción de los planes en que se ejercita la potestad de planeamiento , como en la fase posterior de ejecución.
Así lo revelan diversos preceptos que en las sucesivas regulaciones urbanísticas se han venido produciendo en nuestro país:
A) En el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), podemos comprobar la presencia de este principio, entre otros, en los siguientes preceptos:
1. El artículo 3.2.b), que señala como una de las funciones de las Administraciones Urbanísticas referido a la regulación del régimen del suelo, ” impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución de los mismos “;
2. El artículo 87, que en su epígrafe 1, tras declarar el principio general de que la ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística, declara a continuación que “Los afectados tendrán, no obstante; derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento en los términos previstos en la presente Ley”, a lo que añade en su epígrafe 3, como cierre de este principio, la indemnización por vinculaciones singulares;
3. Por su parte, el artículo 117.2.b), establece como criterio de delimitación de Polígonos que se haga y resulte posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización; y,
4. En fin, el artículo 124.2, declarativo de que las cargas urbanísticas y los aprovechamientos deberán ser distribuidos justamente entre los propietarios.
B) Tal principio se mantuvo en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92) y fue reforzado en la Ley 6/1998, de
13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), que en su artículo 5 dispuso que ” Las Leyes garantizarán, en todo caso, el reparto de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, entre todos los propietarios afectadas por cada actuación urbanística, en proporción a sus aportaciones “; y, en el artículo 43, recogió el derecho a la indemnización por vinculaciones singulares no susceptibles de equidistribución.
C) El mismo se mantiene en la legislación básica estatal vigente, Texto Refundido aprobado por Real Decreto 2/2008, de 20 de junio (TRLS08), según el cual,
1. En el artículo 8.1.c) reconoce a los propietarios del suelo el derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización a que se refiere la letra a del apartado 1 del artículo 14, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación; y,
2. En su artículo 35.b) regula, como supuesto indemnizatorio, ” Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa “, de cuya regulación merece ser destacado que se amplía el supuesto de hecho generador de la vinculación singular, que ya no se centra exclusivamente en las restricciones del aprovechamiento, como se hiciera en el artículo 87.3 del TRLS76 y el 43 de la LRSV , sino que incluye, además, las restricciones de uso, supuesto de hecho que constituye la cuestión nuclear del presente recurso.
D) Finalmente, para ultimar esta breve reseña sobre la importancia de este principio en el ámbito del urbanismo, debemos referirnos a lo declarado en la sentencia STC 164/2001, de 11 de julio , en cuyo Fundamento Jurídico 10, al examinar la constitucionalidad del artículo 5 de la LRSV antes trascrito, no solo mantuvo su constitucionalidad, sino que ensalza tal principio, al señalar que “El mandato de equidistribución “en cada actuación urbanística” es la forma mínima y elemental de garantizar la igualdad entre propietarios . Las desigualdades en beneficios y cargas urbanísticas derivadas del planeamiento son tanto más patentes cuanto mayor es la proximidad y similitud física entre las distintas fincas. Por ello, el art. 5 LRSV identifica cada actuación urbanística concreta como ámbito espacial en el que, en todo caso , debe producirse el reparto de cargas y beneficios. Se trata, por tanto, de una norma mínima de equidistribución reconducible a la competencia de igualación del Estado ex art. 149.1.1 CE “.
Se nos está diciendo, pues, que, “en todo caso” en los ámbitos de ejecución más diminutos debe observarse el principio de equidistribución con todo su rigor; sin excluir que también deba verse satisfecho de algún modo -ese mismo principio- en estadios de planificación o ejecución más elevados.
Por ello, del hecho de que el TRLU sólo regule con cierto detalle la homogeneidad poligonal en sede intrasectorial, no cabrá inferir que el principio de equidistribución -que podremos ver en el frontispicio del propio TRLU (art. 7)-, no deba inspirar las decisiones directa o mediatamente atributivas de beneficios y cargas en todos los estadios y niveles de la actividad urbanística.
Y en el caso que nos ocupa, esas decisiones se han traducido, en el denominado Sector Parc de L’Alba (y este es un hecho reconocido por las demandadas), en una ratio por unidad de aprovechamiento que supera en un 46% la del Sector de Can Costa. Contraste, éste, que no cabe considerar mitigado por una ratio de costes de urbanización y gestión por unidades de aprovechamiento, en el Sector Pla de l’Alba, superior en un 29,15% a la del Sector de Can Costa.
Por lo demás, se trata de datos que, a su vez, no habrían hecho sino otorgar plena credibilidad al dictamen emitido en vía administrativa por el Perito Sr. Maximino a instancia de terceros (ver los folios 2300 a 2312 del expediente). Dictamen, éste, que habría puesto de relieve, entre otras cosas, un valor residual del suelo en el Sector Can Costa, un 54,8% inferior que el del Sector Parc de L’Alba.
2. Conviene tener presente que, al fin y al cabo, nos estamos refiriendo a un ámbito -el del Centro Direccional presidido por una lógica unitaria e indivisible, heredera en este punto, como veremos, de las previsiones del PGMB.
Nada, en la Memoria del Plan, permite no concebir el PDU como un “proyecto de conjunto”. Proyecto que nos ha sido presentado (páginas 11 y 12 de la Memoria) como “una actuación” y no como un compendio o amalgama de “varias actuaciones” no relacionadas entre sí.
Se trata de un proyecto diseñado, además, con el propósito de crear una centralidad metropolitana (no varias, independientes o autónomas). Por eso, resulta difícil asimilar que las diferencias relativas de beneficios y cargas entre los Sectores Parc de L’Alba i Can Costa, sean tan pronunciadas.
La pericial procesal ha intentado restarle importancia al fenómeno, al considerarlo justificado por el mayor grado de urbanización y desarrollo del Sector Parc de L’Alba y por los mayores costes de urbanización que también tendrá que afrontar este Sector, de superficie sensiblemente mayor que la del Sector de Can Costa.
Por eso ha concluido en este punto afirmando que, pese a su desequilibrio inicial, ambos Sectores recibirán un aprovechamiento urbanístico compensado con el diferente reparto de la edificabilidad y de las cargas asignadas; que es, con otras palabras, lo que viene a señalar sobre el papel la Memoria del PDU en su página 125, al reconocer, de alguna manera, la imposibilidad de sustraerse a la necesidad de preservar un cierto equilibrio intersectorial.
En cualquier caso, no ha puesto en entredicho, la pericial judicial, que el porcentaje en que cabría cifrar las diferencias relativas de la valoración conjunta de los aprovechamientos y las cargas urbanísticas que corresponden a cada uno de los Sectores, en relación con la valoración de los aprovechamientos y las cargas urbanísticas del conjunto del Centro Direccional, vaya a ser superior al 15%. Quince por ciento previsto como límite infranqueable entre Subsectores o entre Polígonos de un mismo Sector por los art. 114.7 y 123.1 del Reglamento ejecutivo del TRLU, aprobado mediante Decret 305/2006, de 18 de juliol (en lo sucesivo, RU).
Con ello no queremos prejuzgar la eventualidad de que en alguna ocasión las diferencias entre Sectores puedan arrojar porcentajes superiores al 15%; pero si tal cosa sucede, cuando menos deberá plasmarse al pairo de una justificación más sólida que la que nos ha sido ofrecida en este caso. Y por ello, menester será señalar que, con motivo del PDU, el planificador ha hecho un uso arbitrario de la discrecionalidad de la que se halla investido; un uso contrario, pues, a la interdicción establecida al efecto por el art. 9.3 CE.
3. Ocurre, además, que no nos ha parecido convincente la sectorialización establecida por el PDU. De hecho, el Plan contiene elementos más que suficientes como para considerar que nos hallamos frente a Sectores que, en realidad, vendrían a ser Polígonos o Subsectores de un Sector único; constituido, éste, por todo el ámbito del PDU.
En el anterior sentido, resulta reveladora la página 63 de la Memoria del PDU, pues al señalar o enumerar los objetivos del Plan, se refiere en un momento dado al establecimiento de la ordenación del ámbito del Centro Direccional de Cerdanyola del Vallès, en el marco del cual se completará el desarrollo y ejecución “de este sector” (literal; y subrayaremos lo de “sector”, en singular).
Por lo demás, la naturaleza meramente “poligonal” de los Sectores de autos es clara. Aunque el art. 22 de las Normas urbanísticas del PDU prevea la posibilidad de que los Polígonos definidos directamente por el Plan de autos puedan verse divididos o modificados con posterioridad, lo cierto es que esos Polígonos existen y son parte integrante de un todo único o indivisible que reclamaría, en su seno, la aplicación de las reglas contenidas en los ya citados art. 114.7 y 123.1 RU.
4. Las consideraciones que acabamos de realizar, pueden entenderse avaladas por un precedente inmediato e íntimamente relacionado con el PDU; a saber: el PGMB.
El PGMB, en sus art. 90.2, 91.1, 92.1, 101 y 103 vino a establecer que cada Centro Direccional sería una subzona; que cada sub-zona se regiría por un Plan parcial (sin perjuicio de la aprobación de Planes especiales); que el tipo de ordenación de cada sub-zona también vendría determinado por el correspondiente Plan parcial (en singular); y que la sub-zona constituida por el Centro Direccional Sant Cugat-Cerdanyola se regiría por su Plan parcial y se gestionaría a través de tres Polígonos de actuación.
Con el PDU, vino a decaer la necesidad de redactar el Plan parcial; pero no se vio modificada en un solo punto la configuración o la concepción de cada Centro Direccional como un Sector.
5. Abundando en lo dicho hasta ahora, no deja de ser significativo el hecho de que nos encontremos frente a una única actuación de especial relevancia social y económica, y no frente a varias dotadas en cada caso de una idiosincrasia propia y diferenciada. Y este detalle es importante desde la perspectiva que ofrecen los art. 56.1.g), 56.6.b) y 157.bis TRLU, que vendrían a prescribir una ordenación detallada a nivel de Plan parcial para cada actuación de especial relevancia socio-económica, lo que a su vez debería llevarnos a asimilar a un Sector el ámbito de cada una de esas actuaciones. A un Sector susceptible, en su caso, de subdivisiones diseñadas para facilitar la fase ejecutiva, pero en todo caso sometidas al equilibrio impuesto por los varias veces citados art. 114.7 y 123.1 RU. Y, como quiera que los datos que hemos podido manejar han venido a demostrar, de forma directa o por inferencia, que era cierta la denuncia contenida en la demanda (y desarrollada con más detalle en fase de conclusiones) a propósito de la quiebra del equilibrio entre ámbitos de ejecución, no nos quedará otro remedio que declarar la nulidad de pleno derecho del PDU, al haber infringido éste normas de rango superior.
Comentario de la autora:
Esta Sentencia destaca por dos motivos. En primer lugar la sentencia analiza los efectos que tiene el hecho de que un suelo tenga la condición de protección especial, en este caso por pertenecer a la Red natura 2000. Esta protección ambiental es especialmente rigurosa y supone que los terrenos deban quedar excluidos del tipo de desarrollo urbanístico que pretendía traer consigo el PDU impugnado. En segundo lugar, y aunque más vinculado con el derecho urbanístico, recuerda el papel relevante que juega el principio de equidistribución de beneficios y cargas, como principio general rector del urbanismo. En este caso no se ha tenido en cuenta lo que ha conllevado una actuación arbitraria que da lugar a la nulidad del plan.
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