Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 21 de marzo de 2022 (Sala de lo contencioso administrativo. Sección 5ª. Barcelona. Ponente: Francisco José Sospedra Navas)
Autor: Dr. Carlos Javier Durá Alemañ. Investigador del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: Roj: STSJ CAT 1577/2022 – ECLI:ES :TSJCAT: 2022:1577
Palabras clave: Contaminación. Restricción circulación. Zona bajas emisiones. Principio proporcionalidad. Principio seguridad jurídica. Transporte urbano.
Resumen:
En esta sentencia, la actora es una asociación que interviene en representación de empresas relacionadas con el transporte de viajeros en carretera. El objeto del recurso es la Ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona sobre restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona. Concretamente se solicita la nulidad de la citada Ordenanza Municipal o, subsidiariamente, que se declare la nulidad parcial de los artículos 2, 4, apartados 3 y 4, 11.2, 13.1.b), 18, disposición transitoria primera, disposición final primera y anexos 2 y 3.
Las alegaciones expuestas son las siguientes.
La Ordenanza es nula de pleno derecho al no haberse otorgado un nuevo trámite de información pública. Como segundo argumento, la Ordenanza carece de motivación, por lo que incurre en arbitrariedad. El tercero de los argumentos es la carencia de memoria económica. Falta de pronunciamiento de las autoridades de la competencia sobre sus afecciones. También presenta vulneración del principio de confianza legítima y de los principios de buena regulación por falta de proporcionalidad. El transporte colectivo debe estar diferenciado del particular. Moratoria insuficiente. Vulneración del principio de seguridad jurídica.
El Ayuntamiento de Barcelona, contesta oponiéndose y negando las alegaciones expuestas.
En su sentencia, la Sala estructura los motivos de impugnación en tres partes: competencia, vicios en la elaboración de la Ordenanza y vicios sustantivos.
Respecto al primero de ellos, competencia municipal y los derechos afectados por la Ordenanza. Se cuestiona la delimitación territorial de la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) que determina el ámbito de aplicación de la Ordenanza, así como al objeto a que se dirige el ejercicio de esta competencia.
La norma recurrida prevé medidas que limitan la movilidad de aquellos vehículos sin distintivo ambiental. Prohibiendo la circulación en determinados días y franjas horarias. Según la jurisprudencia, el establecimiento de límites a la actividad económica de transporte o a su ejercicio requiere, como establece el art. 5 de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado (en adelante, LGUM) que las medidas deberán ser proporcionales.
En relación al control judicial, no aprecia la Sala que existan nuevas modificaciones de carácter sustancial como para llevar a cabo un nuevo trámite de información pública
También manifiesta la Sala que la Orden tendrá una incidencia mayor en los titulares con menos recursos económicos que tendrán más dificultad para renovar sus vehículos. Si existen exenciones permanentes a vehículos más contaminantes, pero no constan suficientemente justificadas.
Tampoco se motivan las autorizaciones de acceso ni su número, y aun cuando pueda entenderse que estemos en un ámbito de amplia discrecionalidad, no aparece como suficientemente justificado que los residentes dispongan de las mismas autorizaciones de acceso esporádico que los no residentes, pues su situación es totalmente distinta desde el punto de vista de las necesidades de uso del vehículo por la ZBE. A lo largo del expediente de elaboración de la norma, no se baraja ninguna medida alternativa o menos restrictiva a las establecidas en los arts. 9 y 10 de la Ordenanza.
Respecto al ámbito de aplicación, la ZBE alcanza la extensión de la mayor parte del término municipal de Barcelona, según la delimitación que se realiza en el anexo 1 de la Ordenanza, así como a otros municipios, por lo que desborda el ámbito estrictamente municipal.
También es importante clarificar, manifiesta la Sala, que lo que se cuestiona es si las medidas limitativas adoptadas son proporcionales en este caso. La actora, en su demanda, alega que resulta totalmente desproporcionada la ZBE delimitada, habiendo quedado acreditado que, únicamente, 2 estaciones de medición (Eixample y Gracia) del total de la ciudad, incumplen los niveles máximos de inmisión de NO2. Por su parte, la defensa del Ayuntamiento alega que se ha tomado en consideración la intensidad media de tráfico y el número de residentes del área.
La existencia de un procedimiento ante la Comisión Europea justifica una intervención municipal urgente, pero no necesariamente determina la validez del modelo de planificación de la Ordenanza, mayormente cuando no actúa sobre el principal foco de contaminación de NO2 que es el puerto.
Las medidas de mejora del aire anteriores trajeron consigo una reducción de la contaminación, en el procedimiento de elaboración de la norma no se ponderan estos elementos, al partirse de datos no actualizados y al cambiar lo que era un modelo de intervención episódica por contaminación, a una situación estructural o permanente.
En relación al impacto presupuestario, económico y social de la Ordenanza. Tras analizar la Sala las diferentes memorias e informes de impacto emitidos, se puede concluir que no han sido suficientes para que los encargados del expediente tengan la información necesaria para estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios serán necesarios para su aplicación.
La decisión final de la Sala se basa en que las restricciones impuestas precisaban determinados requisitos contenidos legales y manifiesta que en el expediente no se realiza un análisis suficiente de las alternativas, ni de las consecuencias económicas, sociales y sobre el mercado y competencia que producen las medidas, ni se evalúan suficientemente los costes y beneficios que implica el proyecto de disposición para sus destinatarios, así como las cargas administrativas que supone la promulgación de la Ordenanza.
Por todo lo anterior se concluye que existen vicios de importancia en la norma recurrida, y que son refrendados por la jurisprudencia por lo que se determina la nulidad de la Ordenanza.
Se dan dos votos particulares concurrentes por parte de dos de los magistrados de la Sala, en favor de la tesis mayoritaria de anulación de la ordenanza pero con otros argumentos en relación con la ausencia de análisis de las alternativas menos restrictivas.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El ejercicio de la potestad reglamentaria, según la exposición de motivos de la Ordenanza, se funda en razones de interés general consistentes en la mejora de la calidad ambiental y la reconducción del cambio climático, objetivos que están en consonancia con los arts. 43 y 45 de la CE y art. 27 del Estatuto de Autonomía de Catalunya relativos a los derechos a la salud y a la protección del medio ambiente. La protección de estos objetivos, continúa, se satisface mediante la adopción de una serie de medidas limitativas de la circulación, las cuales entran en conflicto con el derecho de los ciudadanos a la movilidad en general y, en particular, con el principio de libertad económica en los términos enunciados en el art. 38 de la CE, desde el momento en que la Ordenanza establece una prohibición de circulación por la ZBE en todos los días y horas laborales para vehículos sin distintivo ambiental, que comprende la ciudad de Barcelona, con las únicas excepciones de la zona portuaria y la de montaña, y que incluye a todos los vehículos profesionales.”
“(…)Si bien el objetivo medioambiental de mejora de calidad del aire y reducción de la contaminación atmosférica entra en las razones de interés general, la misma jurisprudencia exige que las limitaciones y requisitos que pudieran establecerse sean proporcionados y lo menos restrictivos o distorsionadores para la actividad económica, expresando que la adecuación y proporcionalidad de la medida elegida es una exigencia contenida tanto en el artículo 4.1 de LRJSP, como en el artículo 5.2 de la LGUM, al establecer este precepto que “cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica”.”
“(…)Desde esta perspectiva, podría afirmarse que la naturaleza ZBE así delimitada es más cercana a una zona de intervención ambiental, propia de un instrumento de planificación, más concretamente un plan de acción a corto plazo de los previstos en el art. 25 del RD 102/2011 que permite adoptar medidas relativas al tráfico de vehículos de motor, cuya aprobación va ligada al riesgo de superación de los valores límite UE en la zona en la que se actúa, lo cual debe ponderarse en el expediente de elaboración de la norma para la zona delimitada en la Ordenanza, según niveles de contaminación actualizados, como examinaremos seguidamente. No puede decirse que la ZBE así delimitada vulnere ningún precepto legal, pues en definitiva se trata de una cuestión de “nomen” o denominación, por lo que ni tan siquiera la falta de ajuste a la vigente definición legal de “zona de bajas emisiones” podría determinar un pronunciamiento anulatorio.”
“(…)Desde esta perspectiva, podría afirmarse que la naturaleza ZBE así delimitada es más cercana a una zona de intervención ambiental, propia de un instrumento de planificación, más concretamente un plan de acción a corto plazo de los previstos en el art. 25 del RD 102/2011 que permite adoptar medidas relativas al tráfico de vehículos de motor, cuya aprobación va ligada al riesgo de superación de los valores límite UE en la zona en la que se actúa, lo cual debe ponderarse en el expediente de elaboración de la norma para la zona delimitada en la Ordenanza, según niveles de contaminación actualizados, como examinaremos seguidamente. No puede decirse que la ZBE así delimitada vulnere ningún precepto legal, pues en definitiva se trata de una cuestión de “nomen” o denominación, por lo que ni tan siquiera la falta de ajuste a la vigente definición legal de “zona de bajas emisiones” podría determinar un pronunciamiento anulatorio.”
“(…) Este contenido mínimo resulta de la aplicación de las Directrices aprobadas por el Ayuntamiento de Barcelona de 2015 que se integran en el ámbito de los principios de la buena regulación definidos en el art. 129 de la LPAC. La existencia de ciertos márgenes discrecionales que acompañan al ejercicio de la potestad reglamentaria no impide el control judicial efectivo sobre los fundamentos en que se asienta la disposición reglamentaria correspondiente, los cuales deben exteriorizarse en el procedimiento de elaboración. No se trata de un control meramente formal, sino que debe constatar que el cumplimiento de los trámites ha sido real, efectivo y no meramente aparente, de forma que no se trata en modo alguno de que el juez sustituya la ponderación administrativa, sino que garantice que la misma se ha producido efectivamente.”
Comentario del Autor:
En esta extensa sentencia, la sección quinta de la sala del Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha anulado la ordenanza municipal de la Zona de Bajas Emisiones de Barcelona, cuya pretensión abarcaba las rondas de la ciudad y en la cual tienen prohibida la circulación de lunes a viernes los coches más contaminantes.
Básicamente, la Sala no cuestiona la necesidad de intervenir contra la contaminación generada para tener una mejor calidad del aire, sino que estima como excesivas la “proporcionalidad” de las medidas que la ZBE contempla para hacerlo, en cuanto al ámbito geográfico y temporal se refiere, pues se verían afectados un número importante de vehículos.
La sentencia señala que las restricciones que se pretendían establecer tendrían una importante afección a los ciudadanos con las rentas más bajas, a colectivos profesiones y medianas empresas. Las medidas, prácticamente obligaban a llevar a cabo un cambio de vehículo con distintivo ambiental para poder circular por la ciudad de Barcelona, sin contar con otro tipo de alternativas.
Enlace web: Sentencia STSJ CAT 1577/2022 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 21 de marzo de 2022
